Câu hỏi ôn tập hoạch định và phân tích chính sách công có lời giải

và các giải pháp có thể có, ép buộc sự lựa chọn các giải pháp và trong một chừng mực
nhất định, ép buộc cách thức thực hiện. Khi các cá nhân, các nhóm, các giai cấp và nhà
nước có những lợi ích cụ thể của mình, họ sẽ theo đuổi các lợi ích đó trong bối cảnh các
quy tắc, quy phạm và tổ chức chính thức hiện có để định hình những kỳ vọng và tác động
làm cho triển vọng hiện thực hóa.
2.3. Tiếp cận chính sách công theo các lý thuyết quy nạp
Trong khi các lý thuyết diễn dịch cố gắng áp dụng các tư tưởng phổ biến vào nghiên cứu
hiện tượng chính trị, thì các lý thuyết quy nạp lại được xây dựng từ “dưới lên trên”.
Nghĩa là, các lý thuyết quy nạp phụ thuộc vào sự tích lũy của những nghiên cứu kinh
nghiệm về một hiện tượng bất kỳ nào trên cơ sở các dữ liệu thô để từ đó nhà lý thuyết
quy nạp cố gắng rút ra những định đề phổ quát nhất. Về bản chất, các lý thuyết quy nạp
thường không có một tập hợp những định đề lý thuyết thống nhất và nhất quán để có thể
áp dụng được cho bất kỳ trường hợp nào đang được xem xét.
Các lý thuyết quy nạp gồm kinh tế học phúc lợi, thuyết đa nguyên hay thuyết nghiệp
đoàn và thuyết nhà nước. Các lý thuyết này tập trung vào các cá nhân, nhóm, hoặc các tổ
chức, và cố gắng giải thích thế giới chính trị và quá trình chính sách công.
a) Tiếp cận theo kinh tế học phúc lợi

Kinh tế học phúc lợi là phương pháp được sử dụng phổ biến nhất hiện nay để nghiên cứu
chính sách công. Phương pháp này dựa trên cơ sở quan điểm cho rằng, thông qua cơ chế
thị trường, các cá nhân đưa ra hầu hết các quyết định xã hội. Tuy nhiên, các nhà kinh tế
học phúc lợi thừa nhận rằng thị trường không thể luôn luôn phân bố các nguồn lực một
cách có hiệu quả, hay nói cách khác, thị trường không thể kết hợp hành vi tối đa hóa lợi
ích cá nhân cho việc tối ưu hóa toàn bộ phúc lợi xã hội. Những trường hợp như thế gọi là
sự thất bại của thị trường. Các nhà kinh tế học phúc lợi cho rằng các thiết chế chính trị có
thể điều chỉnh hoạt động để bổ sung hoặc thay thế cho thị trường. Các nguyên tắc của
kinh tế học phúc lợi lần đầu tiên được Arthur Cecil Pigou – nhà kinh tế học người Anh
đưa ra1. A.C.Pigou chỉ xác định những trường hợp thất bại thị trường liên quan dến một
số ngành công nghiệp tạo ra độc quyền và sự bất lực của cả người tiêu dùng và nhà đầu
tư. Sau này các nhà phân tích cho rằng sự tồn tại của thất bại thị trường không chỉ có thế,
mà bao gồm:

- Độc quyền tự nhiên: Độc quyền tự nhiên liên quan đến tình trạng những ngành
công nghiệp nhất định đòi hỏi lượng vốn đầu tư lớn và lợi nhuận không cân xứng với quy
mô nên có xu hướng tạo ra một công ty duy nhất chiến thắng các đối thủ cạnh tranh.
Trong các ngành công nghiệp như viễn thông, điện lực hay đường sắt, công ty đầu tiên
thành lập kết cấu hạ tầng thiết yếu được hưởng lợi nếu không bị điều chỉnh, thì những lợi
1

Xem: A.C. Pigou: The Economics of Welfare, London, Macmillan, 1932.


thế về chi phí của công ty này sẽ gây khó khăn cho sự cạnh tranh của các công ty khác.
Thiếu cạnh tranh sẽ dẫn đến sự tổn thất phúc lợi kinh tế của xã hội.
- Thông tin không hoàn hảo: Thông tin không đầy đủ, không chính xác, không kịp
thời sẽ làm cho người tiêu dùng và nhà đầu tư không thể đưa ra được các quyết định hợp
lý. Chẳng hạn, các công ty dược phẩm không khuyến khích việc khám phá những tác
động bất lợi của các sản phẩm họ lảm ra, cũng không cung cấp các kiến thức cần thiết để
người tiêu dùng đánh giá những sản phẩm như thế. Các quyết định của người sản xuất có
thể không mang lại lợi ích cho toàn xã hội.
- Tác động ngoại ứng: Trong trường hợp xuất hiện ngoại ứng cũng làm cho thị
trường thất bại. Ngoại ứng liên quan đến những tình huống chi phí sản xuất không được
các nhà sản xuất gánh chịu (được nội hóa) mà chuyển sang cho những người khác bên
ngoài quá trình sản xuất. Ví dụ về ô nhiễm môi trường, một công ty cố gắng giảm bớt chi
phí và tăng lợi nhuận nhưng bắt xã hội phải gánh chịu những ảnh hưởng do sự ô nhiễm
gây ra.
- Hậu quả trong quản lý không tốt tài sản sở hữu chung: Thảm kịch trong sử dụng
tài sản sở hữu chung là loại thất bại thị trường liên quan đến những trường hợp sử dụng
các nguồn tài nguyên sở hữu chung nhưng không có quy định cụ thể như tài nguyên rừng,
biển, đồng cỏ hoặc những mỏ dầu. Trong trường hợp này, những người sử dụng là cá
nhân thường hưởng lợi từ việc gia tăng sử dụng nguồn lực trong ngắn hạn, cho dù trong
dài hạn tất cả những người sử dụng sẽ phải trả giá từ sự kiệt quệ về tài nguyên ngày càng

tăng.
- Cạnh tranh hủy diệt: Cạnh tranh hủy diệt là loại thất bại thị trường còn gây tranh
cãi, nó xuất hiện trong trường hợp cạnh tranh gay gắt giữa các công ty tạo ra những tác
động tiêu cực lên người lao động và xã hội. Cạnh tranh gay gắt có thể làm cho lợi nhuận
giảm xuống cận biên và dẫn đến sự giảm sút tiền lương thái quá, làm giảm giá trị cuộc
sống và điều kiện làm việc, tác động bất lợi lên phúc lợi của toàn xã hội.
- Hàng hóa công cộng: Những thất bại trên là những loại thất bại thị trường chủ
yếu, những thất bại thị trường khác có thể nhận thấy theo nghĩa rộng bao gồm hàng hóa
công cộng như giáo dục, nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ, nghệ thuật và văn
hóa, hòa bình và ổn định xã hội. Đây là những hoạt động có “ngoại ứng tích cực” mà thị
trường không cung cấp đầy đủ cho dù đó là nhu cầu của xã hội.
Mặc dù tình trạng chính xác và nguyên nhân của thất bại thị trường còn gây tranh cãi và
mang tính quy nạp rõ ràng nhưng các nhà kinh tế học phúc lợi đã phát triển một lý thuyết
về hoach định chính sách công trên cơ sở khái niệm này. Họ cho rằng các chính phủ có
trách nhiệm hiệu chỉnh thất bại thị trường, bởi vì kết quả đầu ra xã hội tối ưu sẽ không
hoàn toàn bắt nguồn từ việc ra quyết định cá nhân thiếu phối hợp. Theo quan điểm này,
các chính phủ sẽ chỉ ban hành chính sách để giải quyết vấn đề nếu vấn đề xã hội đó do


thất bại thị trường gây ra; và chính phủ chỉ can thiệp khi nào thấy cần thiết để hiệu chỉnh
tình hình.
Khi nào thấy rằng một vấn đề đòi hỏi sự can thiệp của nhà nước, nhiệm vụ chính sách
công chính yếu đối với các nhà kinh tế học phúc lợi là tìm ra cách thức can thiệp hiệu quả
nhất. Theo phương pháp này, cách thức hiệu quả nhất là cách có chi phí thấp nhất và kỹ
thuật được sử dụng để xác định nó là phân tích chi phí – lợi ích. Mục tiêu của phân tích
chi phí – lợi ích là tìm ra cách thức để đạt cùng một đầu ra với chi phí đầu vào ít nhất,
hoặc nhiều đầu ra hơn với cùng một lượng chi phí đầu vào. Kết luận phân tích bao gồm
đánh giá tất cả các phương án và kết quả của chúng theo chi phí và lợi ích bằng giá trị.
Trên cơ sở đó lựa chọn phương án tối đa hóa lợi ích, tối thiểu hóa chi phí. Chi phí và lợi
ích trong cách thức này được xác định bởi1:

(1) Liệt kê tất cả những kết quả tích cực và bất lợi phát sinh từ việc thực hiên một
(2)
(3)
(4)
(5)

phương án dưới hình thức tiền tệ;
Ước tính xác suất xuất hiện kết quả tích cực và bất lợi;
Ước tính những chi phí hoặc lợi ích đối với xã hội khi nó xuất hiện;
Tính toán những mất mát hoặc lợi ích thu được liên quan đến từng kết quả bằng
việc nhân (2) với (3);
Chiết khấu theo từng năm sự kiện xảy ra trở về năm hiện tại để có được giá trị
hiện tại ròng.

Phân tích chi phí – lợi ích là kỹ thuật cần thiết để việc ra quyết định của nhà nước giống
như ra quyết định thị trường gắn chặt chẽ với mục đích phân bổ các nguồn lực. Đây là
một cố gắng sử dụng phương pháp kinh tế, thay thế phương pháp mặc cả thị trường chính
thức hoặc hoặc định giá chính thức, để xác định phương án tối ưu Pareto. Tiêu chí tối ưu
Pareto đòi hỏi một hành động chính sách chỉ được thực hiện khi nó cung cấp khả năng
tạo ra ít nhất một người tốt hơn nhưng không làm thiệt hại cho bất kỳ ai khác. Trong khi
tối ưu Pareto có thể có khả năng đạt được trong một thị trường cạnh tranh, thì nó không
thể áp dụng trong lĩnh vực chính sách công bởi vì mọi hành động của nhà nước tạo ra lợi
ích cho một số người bằng sự trả giá của những người khác.
Những khó khăn với nguyên tắc tối ưu Pareto dẫn đến kết quả là kinh tế học phúc lợi
đương đại thay thế nó bằng tiêu chí được gọi là Kaldor – tiêu chí này chỉ đòi hỏi những
phương án chính sách tối đa hóa lợi ích ròng với chi phí nhất định. Theo tiêu chí này, một
chính sách có thể được lựa chọn cho dù có một số người bị mất mát. Phân tích chi phí –
lợi ích được sử dụng để tìm ra phân phối hiệu quả Kaldor, và phương án chính sách cung
cấp tỷ số lợi ích so với chi phí cao nhất được lựa chọn và thực hiện.

1

Xem Baruch Fischhoff: “Cost-benefit Analysis and the Art of Motorcyle
Maintenance”, Policy Sciences 8, 2 (1997), pp.177-202.


Các nhà kinh tế học phúc lợi cũng cho rằng, trong thực tế, thất bại thị trường chỉ là một
vế của một phương trình và củng cố những hạn chế bẩm sinh – những thất bại nhà nước –
khả năng hiệu chỉnh những thất bại của thị trường của nhà nước. Họ thừa nhận rằng trong
một số trường hợp cụ thể, nhà nước không thể cải thiện thị trường. Có ba trường hợp thất
bại nhà nước phổ biến dưới đây:
- Đối với tổ chức: Đây là trường hợp cơ quan hành chính chịu trách nhiệm tạo ra
một hàng hóa hoặc dịch vụ cụ thể thay thế mục tiêu “công” bằng các mục tiêu của “tổ
chức” hoặc “tư nhân”. Điều này có thể dẫn đến sự mở rộng tổ chức để tối đa hóa ngân
sách hoặc quyền lực, hoặc bất kỳ giá trị nào khác của tổ chức. Trong những trường hợp
như thế, hành động của nhà nước để hiệu chỉnh thất bại thị trường có thể làm tăng tính
không hiệu quả.
- Làm gia tăng các chi phí: Do sự phân chia cần thiết giữa thu nhập và chi phí của
nhà nước, các nhà nước nhận được thu nhập thuế từ các nguồn chung nhưng có những chi
phí chương trình cụ thể. Nếu không có một phương pháp tập hợp các chi phí theo thu
nhập, thì các nhà nước sẽ không kiểm soát được chi phí.
- Ngoại ứng chuyển hóa: Các hành động của nhà nước có tác động đến xã hội và
nền kinh tế; vì kết quả của những hành động nhà nước có tác động loại trừ những sản
phẩm và hàng hóa mà thị trường có thể sản xuất được, hoặc ở trong tình trạng khác là tác
động tiêu cực lên toàn bộ phúc lợi xã hội.
Tóm lại, kinh tế học phúc lợi cho rằng không chỉ các nhà nước phải xem xét một cách cụ
thể những thất bại của thị trường, mà còn phải đánh giá khách quan năng lực của chính
mình để hiệu chỉnh những thất bại trước khi cố gắng thực hiện điều đó.
Để giúp xác định vai trò tích cực của nhà nước và thị trường trong việc cung cấp các
hàng hóa và dịch vụ, nhiều nhà kinh tế học phúc lợi đã phát triển các cách phân loại các

hàng hóa và dịch vụ. Theo họ, tất cả các hàng hóa và dịch vụ trong xã hội có thể chia
thành bốn loại theo tính loại trừ (tính độc chiếm) và tính toàn diện, nghĩa là, những hàng
hóa hoặc dịch vụ nào bị giới hạn cho người tiêu dùng đơn lẻ và chúng được tiêu dùng
hoàn toàn sau một giao dịch kinh tế. Tiêu chí về tính loại trừ và tính toàn diện sẽ tạo ra
bốn loại hàng hóa và dịch vụ được liệt kê ở Bảng 1.2.
Bảng 1.2: Phân loại chung về hàng hóa và dịch vụ
Tính độc chiếm
Cao
Thấp

Tính toàn diện
Cao
Hàng hóa tư nhân
Hàng hóa dùng chung

Thấp
Hàng hóa phải trả phí
Hàng hóa công cộng


Theo quan điểm này, những hàng hóa tư nhân thuần túy chiếm phần lớn các hàng hóa và
dịch vụ được tạo ra trong xã hội, ví dụ như: dịch vụ ăn uống hoặc cắt tóc, có thể tách rời
ra để bán và không còn để bán cho những người khác sau khi người tiêu dùng đã tiêu
dùng nó. Ở một thái cực khác là những hàng hóa và dịch vụ công cộng thuần túy, chẳng
hạn ánh sáng của khu phố hoặc quốc phòng, không thể chìa ra thành từng phần và có thể
tiêu dùng mà không làm giảm bớt đi toàn bộ hàng hóa sẵn có. Giữa hai loại này là hàng
hóa phải trả phí và hàng hóa dùng chung. Hàng hóa trả phí bao gồm các hàng hóa bán
công cộng, như cầu cống hoặc đường cao tốc – chúng không bị giảm bớt về số lượng sau
khi sử dụng nhưng việc sử dụng nó có thể phải trả phí. Các hàng hóa dùng chung là
những hàng hóa, ví dụ, cá ở dưới biển, việc tiêu dùng chúng không thể trực tiếp thu phí

đối với cá nhân, và số lượng bị giảm bớt sau kh sử dụng.
Theo các nguyên tắc của kinh tế học phúc lợi, các nhà nước không nên can thiệp vào các
giao dịch và hoạt động liên quan đến hàng hóa và dịch vụ tư nhân. Nhà nước đơn giản chỉ
đề ra quy định bắt buộc phải tôn trọng quyền sở hữu cơ bản và ngăn chặn những hành vi
phạm tội (như ăn cắp) hủy hoại các loại giao dịch này. Tuy nhiên, nhà nước cần cung cấp
các hàng hóa công cộng vì thị trường không thể cung cấp các hàng hóa và dịch vụ này do
các doanh nghiệp không thể thu phí hoặc lợi nhuận. Nhà nước cũng không cần cho phép
những hàng hóa trả phí được xem như những hàng hóa công cộng và như vậy phải thu
phí đối với việc sử dụng chúng. Từ phương pháp này, các chi phí của việc xây dựng và
duy trì đường sá, cầu cống không nên tính phí cho tất cả những người nộp thuế và sau đó
không nên cung cấp “miễn phí” cho những người sử dụng phương tiện giao thông, những
người sử dụng các phương tiện này phải thanh toán các chi phí. Trong trường hợp các
hàng hóa dùng chung, nhà nước cần thiết lập chế độ sở hữu thông qua cấp phép để phòng
ngừa sự hủy hoại. Việc bán hạn ngạch đánh bắt cá thông qua đấu thầu công khai, để trao
“quyền” về một số lượng cá được khai thác nhât định cho những người thắng thầu là một
đơn ví dụ điển hình cho nguyên tắc này.
b) Tiếp cận theo chủ nghĩa đa nguyên hay nghiệp đoàn

Một phương pháp quy nạp quan trọng thứ hai về hoạch định chính sách là tập trung vào
các nhóm, chứ không phải các cá nhân. Phương pháp nổi tiếng nhất theo”chủ nghĩa đa
nguyên” ra đời ở Mỹ và được xem là phương pháp có ảnh hưởng lớn trong khoa học
chính trị Mỹ; và cùng với đó là phương pháp theo “chủ nghĩa tập đoàn”, là lý thuyết
nhóm được phát triển ở châu Âu.
Trong khi bằng chứng về tư duy của các nhà làm chính sách theo chủ nghĩa đa nguyên có
thể nhận thấy trong các tác phẩm của một trong những người sáng lập ở Mỹ là James


Madison1, và một nhà quan sát người Pháp về nước Mỹ đầu thế kỷ XIX là Alexis de
Tocqueville2. Tuy nhiên, học thuyết này được Arhur Bentley trình bày chính thức lúc đầu
tiên năm 1908. Lý thuyết được sửa đổi qua nhiều năm, nhưng nguyên lý nền tảng do

A.Bentley đề xướng cơ bản vẫn được duy trì nguyên vẹn. Ngoài A.Bentley, có một số nhà
tư tưởng của chủ nghĩa đa nguyên có ảnh hưởng

1

Xem: James Madison and Jay Hamilton: The Federalist Papers: A Collection of
Essays Written in Support of the Constitution of the United States, Garden City,
New York, Anchor Books, 1961.

2

Xem: Alexis de Tocqueville: Democracy in America, New York: New American
Library, 1956.