Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

MẪU BÌA LUẬN ÁN CÓ IN CHỮ NHŨ Khổ 210 x 297 mm

NGUYỄN THỊ NGỌC MAI

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ NGỌC MAI
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

KHÓA 11

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019
TP.HỒ CHÍ MINH, năm


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ NGỌC MAI

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Chuyên ngành

: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Mã số

: 62.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN CẢNH HỢP

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019


LỜI CAM ĐOAN

Đề tài “VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƯƠNG” là công trình do tác giả tìm hiểu, nghiên cứu. Những nội dung và các

ý tưởng của các tác giả khác trong các tài liệu tham khảo đều được trích dẫn theo
đúng quy định. Các kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận án là trung
thực, khách quan và chưa từng sử dụng để bảo vệ ở bất kỳ học vị nào.
TP.Hồ Chí Minh, ngày tháng 11 năm 2019
Tác giả luận án
Nguyễn Thị Ngọc Mai


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
VIẾT ĐẦY ĐỦ

STT

VIẾT TẮT

1.

Chính quyền địa phương

CQĐP

2.

Hội đồng nhân dân

HĐND

3.

Ủy ban nhân dân

UBND

4.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

5.

Quy phạm pháp luật

6.

Văn bản quy phạm pháp luật

VBQPPL

7.

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
năm 2003

Luật 2003

8.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996

Luật 1996

9.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004

Luật 2004

10.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

Luật 2008

11.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Luật 2015

12.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

13.

Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính

UBTVQH
QPPL

Luật TCCQĐP
Nghị định

phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành 34/2016/NĐ-CP
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015
14.

Nhà xuất bản Chính trị quốc gia

NXB.CTQG

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ………………………………………………………………………………….1
1. Tính cấp thiết của đề tài ……………………………………………………………... 1
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án …………………………………...... 3
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu …………………………………………………….4
4. Những điểm mới của luận án ........................................................................................5
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án …………………………............………..6
6. Kết cấu của luận án …………………………………………………………………....6
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA
LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU …................................................................7
1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu ............................................................................. 7
1.1. Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ...............7
1.2. Tình hình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở
Việt Nam ..............................................................................................................................8
1.3. Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước và các tác giả trong nước về văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở nước ngoài..........................................13
1.4. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu ................................................................... 16
2. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu ............................................................. 18
2.1. Cơ sở lý thuyết............................................................................................................. 18
2.2. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ........................................................ 19
3. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu ........................................................... 20
3.1. Giả thuyết nghiên cứu ………………………….. ......................................................... 20
3.2. Câu hỏi nghiên cứu ..................................................................................................... 20
CHƯƠNG 1: KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ VÀ HÌNH THỨC VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ..........................21
1.1. Khái quát về vị trí, tính chất pháp lý của chính quyền địa phương........................21
1.1.1. Vị trí, tính chất pháp lý của Hội đồng nhân dân ...................................................... 22
1.1.2. Vị trí, tính chất pháp lý của Ủy ban nhân dân ...........................................................23
1.1.3. Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật – hình thức hoạt động mang tính
pháp lý của chính quyền địa phương ................................................................................. 27

1.2. Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
............................................................................................................................................31
1.2.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ......................31
1.2.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ........................34
1.3. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ................39
1.3.1. Vai trò đối với quản lý nhà nước và xã hội ở địa phương ..........................................39


1.3.2. Vai trò trong mối quan hệ với các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà
nước ở trung ương ..............................................................................................................41
1.3.3. Vai trò trong mối quan hệ với nhân dân địa phương và đảm bảo quyền con người,
quyền công dân.................................................................................................................. 42
1.4. Các hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ........ 43
1.4.1. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân .......................................................................... 43
1.4.2. Quyết định của Ủy ban nhân dân ..............................................................................51
1.4.3. Mối quan hệ giữa Nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Quyết định của Ủy ban nhân
dân .....................................................................................................................................57
1.5. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về khái niệm, đặc điểm, hình thức văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương…................................................... 66
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ............................................................................................ 74
CHƯƠNG 2: THỦ TỤC XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ……………………………………… 75
2.1. Thủ tục xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân ……………… 75
2.1.1. Lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân ……………………... 75
2.1.2. Chuẩn bị dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân ………………………….…85
2.1.3. Trình dự thảo nghị quyết lên Hội đồng nhân dân ……………………………….100
2.1.4. Thảo luận và ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân ………………….….106
2.1.5. Truyền đạt nghị quyết của Hội đồng nhân dân đến đối tượng thực hiện ..…….. 108
2.2. Thủ tục xây dựng, ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân …………………109
2.2.1. Đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân ………………………………109

2.2.2. Chuẩn bị dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân ………………………………111
2.2.3. Trình dự thảo quyết định lên Ủy ban nhân dân …………………..………………119
2.2.4. Thảo luận và ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân ………………...........…120
2.2.5. Truyền đạt quyết định của Ủy ban nhân dân đến đối tượng thực hiện……………122
2.3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương .................................................... 123
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 .......................................................................................... 134
CHƯƠNG 3: CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ HẬU QUẢ KHÔNG TUÂN THỦ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ………… 136

3.1. Các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
…..................................................................................................................................…136
3.1.1. Yêu cầu về tính hợp pháp trong văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phương ………………………………………………………………………….....……136


3.1.2. Yêu cầu về tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
………………………………………………………………………..…………………150
3.1.3. Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật
của chính quyền địa phương ……………………………………….................................159
3.1.4. Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương…………....................…………165
3.2. Hậu quả pháp lý của việc không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phương ……………………………………………… 168
3.2.1. Các chế tài pháp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp và không
hợp lý của chính quyền địa phương…………………………..………....................…… 168
3.2.2. Nguyên tắc áp dụng các chế tài pháp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật không
hợp pháp của chính quyền địa phương ……………………………............…………… 179
3.2.3. Nguyên tắc áp dụng các chế tài đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp lý

của chính quyền địa phương ………………………………………............……………182
3.2.4. Xử lý xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật
của chính quyền địa phương ………………………....................……………………… 185
3.3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật ………………………………………… 186
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ........................................................................................... 190
DANH MỤC CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
CÁC PHỤ LỤC

1. Phụ lục 1.1: Bảng thống kê số liệu ban hành văn bản của HĐND và UBND
2. Phụ lục 1.2: Khái niệm VBQPPL của một số nước trên thế giới
3. Phụ lục 1.3: Kết quả rà soát sơ bộ nội dung giao cho CQĐP quy định chi tiết và ban
hành các biện pháp, chính sách thi hành các luật được Quốc hội khóa XIV thông
qua tại kỳ họp thứ 2 đến kỳ họp thứ 6
4. Phụ lục 1.4: Thống kê số lượng VBQPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành
5. Phụ lục 1.5: Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương nông thôn
6. Phụ lục 1.6: Danh mục các văn bản quy định chi tiết không đảm bảo tính khả thi,
tính thống nhất, đồng bộ
7. Phụ lục 2.1: Tổng hợp số liệu thống kê về hoạt động thẩm định VBQPPL tại các
cấp chính quyền địa phương
8. Phụ lục 2.2: Tổng hợp số liệu thống kê về pháp chế tại các địa phương
9. Phục lục 3.1: Số lượng VBQPPL ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một định hướng lớn và xuyên
suốt của Đảng và Nhà nước ta, đã được ghi nhận trong các Văn kiện của Đảng và pháp luật

của nhà nước trong các thời kỳ của cách mạng Việt Nam. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc
lần thứ XII của Đảng nhấn mạnh: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa do Đảng lãnh đạo”1. Nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải có một hệ thống
pháp luật hoàn thiện cùng với tinh thần “thượng tôn pháp luật” của tất cả các chủ thể trong
xã hội, kể cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước.
Ở nước ta, chính quyền địa phương (CQĐP) là một chỉnh thể thống nhất, bao gồm
Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND), là bộ phận hợp thành quan trọng
của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân. Các quyết định của các cơ quan nhà
nước này có tác động rất lớn đến đời sống hàng ngày của các cá nhân, tổ chức, giữ vai trò
quan trọng trong việc thiết lập trật tự, kỷ cương tại địa phương cũng như phục vụ cho công
cuộc xây dựng và phát triển kinh tế- xã hội. “Một nhà nước muốn mạnh cần có một cái nền
vững là CQĐP. Một nền thái bình thịnh trị trên cả nước chỉ có được khi ở từng thôn, xã,
huyện, tỉnh, người dân hài lòng với chính quyền”2. Và để thực hiện hiệu quả chức năng,
nhiệm vụ của mình, CQĐP có rất nhiều việc phải làm, trong đó có nhiệm vụ hết sức quan
trọng là ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) như một công cụ chủ yếu để
quản lý tốt và phát triển bền vững.
Sự ra đời của Hiến pháp mới 2013 đã tạo ra một điểm nhấn rất quan trọng trong nhận
thức mới về mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. CQĐP mặc dù không độc lập với
chính quyền trung ương, vẫn chịu sự chi phối, quản lý của trung ương nhưng lần đầu tiên
nguyên tắc phân quyền giữa trung ương và địa phương đã được khẳng định mà không dừng
lại ở mức độ phân cấp quản lý như trước đây. Điều này đặt ra yêu cầu các VBQPPL của
CQĐP phải bám sát, thể hiện đầy đủ các quy định của hiến pháp, bảo đảm tính pháp chế,
pháp quyền trong xây dựng, thi hành pháp luật, ...3.
Trong những năm gần đây, việc ban hành VBQPPL của CQĐP đã được thực hiện
tương đối có hiệu quả. Đa số các VBQPPL do CQĐP ban hành đã đáp ứng được những yêu
cầu đặt ra ở từng địa phương, góp phần không nhỏ vào những thành tựu về mọi mặt của cả
nước nói chung và của các địa phương nói riêng. Thủ tục xây dựng, ban hành được thực
hiện đúng theo các quy định của pháp luật hiện hành, ngày càng đi vào nề nếp. Tuy nhiên,
bên cạnh những kết quả đã đạt được thì công tác này cũng còn nhiều hạn chế, làm giảm sút
Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà

Nội, tr.175
2
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, “Diễn đàn góp ý hai dự luật về chính quyền địa phương”, số 8/2003,
3
Bộ Tư pháp (2014), “Báo cáo số 69/BC- BTP ngày 18/3/2014 về các định hướng lớn xây dựng dự án Luật ban hành
VBQPPL”, tr.8
1


2

hiệu quả hoạt động của CQĐP trong tổ chức và bảo đảm thi hành hiến pháp và pháp luật
tại địa phương. Có thể nêu ra một số những hạn chế của pháp luật thể hiện trên các khía
cạnh sau:
Một là, ban hành các VBQPPL không đúng thẩm quyền; nội dung văn bản trái pháp
luật, không có tính khả thi. Một số địa phương gặp khó khăn trong việc xác định nội dung
nào cấp huyện, cấp xã được ban hành bằng hình thức VBQPPLtheo quy định của Luật Tổ
chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật TCCQĐP); việc xác định hình thức văn bản
để bãi bỏ VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã đã ban hành trước ngày Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật 2015) có hiệu lực, ... Vẫn còn tình
trạng chép lại quy định trong các văn bản của Chính phủ, của Bộ, ngành trung ương, vừa
gây lãng phí vừa tạo nên nhiều tầng nấc VBQPPL mà không có giá trị gia tăng4.
Hai là, vẫn còn tình trạng VBQPPL do CQĐP ban hành không tuân thủ nghiêm chỉnh
quy định pháp luật về trình tự xây dựng, ban hành văn bản. Luật 2015 bổ sung quy trình
lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh (xây dựng, phân tích, đánh giá, thẩm
định, thông qua chính sách) trước khi soạn thảo theo hướng tách bạch với quy trình soạn
thảo nghị quyết. Tuy nhiên, trong khi triển khai thực hiện quy định này, các địa phương
thường cho rằng phạm vi các nghị quyết cần phải lập đề nghị là chưa phù hợp vì có những
nghị quyết của HĐND chỉ chủ yếu quy định về các biện pháp tổ chức thi hành, không làm
phát sinh chính sách thì vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản. Bên cạnh đó, pháp luật hiện

hành chưa quy định việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL theo thủ tục rút gọn: một số
VBQPPL mà các chính sách đã rõ ràng, có thể tiến hành soạn thảo ngay nhưng theo quy
định của Luật 2015, việc xây dựng, ban hành văn bản đó vẫn phải thực hiện đầy đủ quy
trình lập đề nghị xây dựng văn bản. Hoặc việc giao cơ quan thẩm tra chủ trì chỉnh lý dự
thảo nghị quyết mà mình đã thẩm tra sẽ khó bảo đảm tính khách quan, độc lập của hoạt
động thẩm tra; đồng thời quy định này không bảo đảm tính liên tục trong suốt quá trình xây
dựng dự thảo từ đề xuất, soạn thảo, trình cho đến giai đoạn chỉnh lý dự thảo. Đặc biệt là
hạn chế tính chủ động và trách nhiệm đến cùng của cơ quan trình dự thảo, ...
Ba là, chất lượng của VBQPPL của CQĐP được đánh giá chủ yếu ở hai khía cạnh:
hợp pháp và hợp lý. Trong thời gian qua, CQĐP các cấp đã có rất nhiều biện pháp để hạn
chế tình trạng các VBQPPL được ban hành còn chưa đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp
lý. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn nhiều văn bản được ban hành không đáp ứng được các
yêu cầu này và việc xử lý những văn bản khiếm khuyết đó chưa thực sự triệt để, ...
Những vướng mắc, bất cập trong thực tế nêu trên có nguyên nhân đến từ những hạn
chế của hệ thống pháp luật, khi các quy định của pháp luật chưa đảm bảo tính thống nhất,

Phương Thảo, Một số kết quả thi hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của HĐND
và UBND năm 2004, Trang Web. của Ban Nội chính trung ương, thứ Tư, 08/01/2014, [ (truy cập 20/3/2019)
4


3

đồng bộ; thẩm quyền ban hành chưa phù hợp: có quá nhiều chủ thể được ban hành VBQPPL
thậm chí là đến tận CQĐP cấp xã trong khi Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện được trao
nhiều nhiệm vụ quan trọng nhưng lại không có thẩm quyền ban hành VBQPPL; nhiều văn
bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương vi phạm pháp luật và điều này đã kéo theo các
VBQPPL do CQĐP ban hành vi phạm theo; có những VBQPPL do CQĐP ban hành chưa
tuân thủ đầy đủ những giai đoạn, những bước mà pháp luật đã quy định. Nhất là chưa lấy ý
kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL khi được ban hành, cũng

như chưa chú trọng việc lấy ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học ở địa phương;
pháp luật hiện hành đã quy định về việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người
ban hành văn bản trái pháp luật, nhưng trên thực tế, hằng năm có hàng trăm VBQPPL vi
phạm pháp luật được ban hành gây thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công
dân mà không có ai bị xử lý, nếu có cũng chỉ là phê bình, rút kinh nghiệm. Đây là một trong
những nguyên nhân rất quan trọng của tình trạng vi phạm pháp luật trong hoạt động ban
hành VBQPPL của CQĐP. Ở nước ta, cho đến nay, Tòa án không có quyền xét xử các
VBQPPL bị cho là trái pháp luật làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá
nhân như quy định của nhiều nước trên thế giới. Và đây cũng là một trong những nguyên
nhân của các vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL ở nước ta không được
xử lý triệt để, ..v.v.
Những phân tích ở trên cho thấy, công tác quan trọng này của CQĐP phải tiếp tục
được đổi mới, hoàn thiện. Việc nghiên cứu một cách toàn diện về thẩm quyền, thủ tục cũng
như tính hợp pháp, tính hợp lý, xử lý VBQPPL của CQĐP bị khiếm khuyết và đưa ra các
kiến nghị pháp luật để hoàn thiện là việc làm mang tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn,
góp phần đảm bảo “pháp luật vừa là công cụ để nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ để
nhân dân kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước”5. Nếu như thời gian trước đây có ý kiến
cho rằng xây dựng pháp luật đặt nặng mục đích “đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp
luật” thì với sự phát triển của xã hội hiện nay, với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa thì có lẽ mục đích đáp ứng yêu cầu của xã hội, phục vụ người dân phải được ưu
tiên hàng đầu6. Vì vậy, nâng cao chất lượng và hiệu quả thi hành VBQPPL của CQĐP cũng
là một trong những yêu cầu cần phải đặt ra.
Với những lý do trên, nghiên cứu sinh quyết định chọn: Văn bản quy phạm pháp
luật của chính quyền địa phương” làm chủ đề nghiên cứu.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận án là làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và thực trạng việc thực

Đảng Cộng sản Việt Nam (2015), Văn kiện Hội Nghị lần thứ mười Ban chấp hành trung ương khóa XI, Tài liệu lưu
hành nội bộ, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, tr.62

6
Bộ Tư pháp và Dự án phát triển lập pháp quốc gia tại Việt Nam (NLD), “Báo cáo khảo sát đánh giá thi hành Luật
ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Luật ban hành VBQPPL năm 2008”, tr.92
5


4

hiện pháp luật về thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP; về các yêu
cầu đối với VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu đối
với VBQPPL của CQĐP, từ đó đưa ra các kiến nghị, đề xuất nhằm đổi mới, hoàn thiện
pháp luật góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL của CQĐP.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Trên cơ sở các mục đích đã được xác định như trên, luận án có nhiệm vụ:
Một là, để làm sáng tỏ những vấn đề về VBQPPL của CQĐP, người nghiên cứu cần
phải xem xét xuất phát từ vị trí, tính chất của CQĐP trong tổ chức bộ máy nhà nước đơn
nhất Việt Nam; nghiên cứu khái niệm, đặc điểm, vai trò, hình thức của VBQPPL của CQĐP,
thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP để từ đó đưa ra các nhận xét, đánh giá và đưa
ra các kiến nghị để hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.
Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban
hành VBQPPL của CQĐP; nhận diện những bất cập, vướng mắc trong quy định của pháp
luật dẫn đến những bất cập trong thực tiễn thi hành và đề xuất các kiến nghị nhằm hoàn
thiện pháp luật.
Ba là, xây dựng các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý trong VBQPPL
của CQĐP cũng như xác định các hậu quả pháp lý khi VBQPPL của CQĐP không đáp ứng
được các yêu cầu này. Đồng thời đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm đáp ứng và thực hiện
tốt các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL do CQĐP ban hành.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận án nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn các quy định của pháp luật về thẩm quyền,

thủ tục xây dựng ban hành VBQPPL của CQĐP các cấp ở Việt Nam hiện nay cũng như các
yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBPPL của CQĐP và hậu quả của việc không
tuân thủ các yêu cầu này.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Pháp luật điều chỉnh VBQPPL của CQĐP có phạm vi rất rộng, bao gồm nhiều vấn đề
khác nhau từ thẩm quyền, thủ tục xây dựng ban hành cho đến cơ chế giám sát, kiểm tra, xử
lý văn bản, ... Tuy nhiên, luận án chỉ giới hạn nghiên cứu trong khuôn khổ pháp luật về khái
niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức VBQPPL của CQĐP; về thủ tục xây dựng và ban hành
nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND các cấp; yêu cầu tính hợp pháp và tính hợp
lý trong VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu này.
Lý do để tác giả luận án lựa chọn ba mảng vấn đề này nghiên cứu là vì cho rằng khi nghiên
cứu về VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP nói riêng thì đâylà những nội dung
mang tính chất cơ bản nhất. Đề cập tới VBQPPL đầu tiên phải trả lời được chủ thể nào có
thẩm quyền ban hành. Việc quy định chủ thể có thẩm quyền ban hành luôn gắn với nhiệm
vụ, quyền hạn của chủ thể đó trong tổ chức bộ máy nhà nước. Để ban hành được văn bản
phải tuân theo quy trình thống nhất đã được pháp luật quy định với các giai đoạn, các bước


5

khác nhau được sắp xếp một cách logic và khoa học. Sau khi văn bản được ban hành theo
thủ tục thì tiếp sau đó là khâu xử lý tức là xem xét hậu quả pháp lý của văn bản. Để kiểm
tra, xử lý văn bản phải dựa trên các yêu cầu nhất định với các tiêu chí cụ thể và tính hợp
pháp, tính hợp lý của văn bản là hai yêu cầu cơ bản đặt ra khi đánh giá chất lượng.
Về không gian nghiên cứu: Mặc dù, tên luận án với chủ đề là “VBQPPL của CQĐP”
nhưng luận án chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu các VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam, không
nghiên cứu VBQPPL của CQĐP của các quốc gia khác như một mảng riêng. Việc đề cập
tới văn bản pháp luật của CQĐP của các quốc gia khác trong luận án chỉ nhằm so sánh, đối
chiếu để làm rõ các điểm tương đồng hoặc khác biệt của VBQPPL của CQĐP nước ta so
với văn bản pháp luật của các quốc gia khác.

Về thời gian nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu của đề tài bắt đầu từ năm 1997 trở đi
(sau khi Luật Ban hành VBQPPL đầu tiên năm 1996 có hiệu lực), trong đó tập trung vào
giai đoạn từ sau khi Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 được ban hành.
4. Những điểm mới của luận án
Luận án là công trình nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện các vấn đề liên quan
đến hoạt động xây dựng, ban hành, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND. Luận án là công
trình tuy không có “đột phá” nổi bật về lý luận nhưng có nhiều điểm mới:
Một là, hệ thống hóa được những vấn đề lý luận và thực tiễn trong xây dựng, ban
hành VBQPPL của CQĐP.
Hai là, luận án đã đưa ra được khái niệm về VBQPPL, VBQPPL của CQĐP, nghị
quyết của HĐND, quyết định của UBND;
Ba là, đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định pháp lý liên quan đến thẩm quyền ban
hành VBQPPL của CQĐP như: kiến nghị về việc trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho
Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện; không giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho
HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã, .v.v.
Bốn là, đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định pháp lý liên quan đến thủ tục xây
dựng ban hành VBQPPL của CQĐP như kiến nghị về áp dụng thủ tục rút gọn trong lập
đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; kiến nghị về công tác thẩm định, thẩm
tra, lấy ý kiến góp ý đối với VBQPPL của CQĐP, .v.v .
Năm là, luận án đã có những kết luận khoa học về lý luận về “Nguyên tắc pháp quyền
trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với VBQPPL của CQĐP” cũng như
“Xử lý xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý”. Nếu VBQPPL của CQĐP khi
ban hành chỉ quan tâm ưu tiên tính hợp hiến, hợp pháp hơn tính hợp lý của văn bản thì
chính là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế còn để được gọi là pháp quyền thì cần phải quan
tâm đồng bộ với tính hợp lý của nó. Nguyên tắc pháp quyền yêu cầu các VBQPPL của
CQĐP phải đáp ứng được những yêu cầu khách quan của xã hội, đồng thời cũng phải thể
hiện các giá trị tiến bộ xã hội như tự do, công bằng, bảo đảm và bảo vệ các quyền con
người.

6

5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Luận án là công trình khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống về VBQPPL của
CQĐP, đưa ra được một số khái niệm mới như VBQPPL của CQĐP, nghị quyết của
HĐND, quyết định của UBND; hoặc làm mới một số khái niệm như VBQPPL;
Những kiến nghị, đề xuất trong luận án có giá trị tham khảo cho các cơ quan chức năng,
người có thẩm quyền để tiến hành sửa đổi các quy định của pháp luật hiện hành về thẩm
quyền, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP cho phù hợp; đồng thời có thể áp
dụng trong việc đề xuất, chuẩn bị, thông qua các nghị quyết của HĐND, quyết định của
UBND các cấp.
Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy và học tập cho
giảng viên, sinh viên chuyên ngành luật cũng như dùng làm tài liệu tham khảo cho các cán
bộ làm công tác thực tiễn liên quan đến công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP.
6. Kết cấu của luận án
Ngoài phần Mở đầu, Tổng quan nghiên cứu, Danh mục công trình khoa học liên
quan đến luận án đã được công bố, Danh mục tài liệu tham khảo và các Phụ lục, phần nội
dung của Luận án bao gồm 3 chương sau đây:
Chương 1: Khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức văn bản quy phạm pháp luật
của chính quyền địa phương
Chương 2: Thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương
Chương 3: Các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phương và hậu quả không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương.


7

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ

NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU
1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
Nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP phải bắt đầu bằng việc làm sáng tỏ bản chất, vị
trí, tính chất pháp lý của CQĐP ở Việt Nam, đó chính là hệ thống tri thức khoa học về tổ
chức CQĐP. Bởi lẽ vấn đề tổ chức và hoạt động của CQĐP có ý nghĩa quyết định đến
phương thức hoạt động của các cơ quan này.
Cuốn sách Đổi mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong
kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, do TS. Nguyễn Hữu Đức và ThS. Đinh Xuân
Hà làm chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia (NXB CTQG) xuất bản năm 2006 được
coi là một đóng góp mới vào hệ thống tri thức khoa học về CQĐP. Với 4 chương, các tác
giả đã trình bày khái quát quá trình hình thành các cấp hành chính và điều chỉnh quy mô
các đơn vị hành chính địa phương; phân tích sự đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hội
nhập quốc tế đối với các cấp CQĐP; đề xuất giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động và cơ
chế vận hành của CQĐP đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế
quốc tế. Sách chuyên khảo Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính
quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay do TS. Nguyễn Văn Cương, Viện Khoa học pháp
lý- Bộ Tư pháp (chủ biên) được NXB CTQG - Sự thật xuất bản năm 2014 đã cung cấp cho
người đọc những nét khái quát nhất những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về CQĐP,
vấn đề phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, đề xuất các phương án thiết
kế mối quan hệ này cho phù hợp với bối cảnh, tình hình mới của Việt Nam. Đây là những
tài liệu tham khảo rất hữu ích cho tác giả luận án khi tìm hiểu về lịch sử hình thành, phát
triển CQĐP ở Việt Nam để từ đó xác định được vai trò của các cơ quan này trong tổ chức
bộ máy nhà nước. Ở phạm vi hẹp hơn, cuốn sách Chính quyền địa phương với việc bảo đảm
thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương của tác giả Trương Đắc Linh do NXB CTQG
phát hành năm 2003 là tài liệu có giá trị tham khảo tốt. Trong cuốn sách này tác giả trình
bày về vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP trong việc bảo đảm thi hành Hiến
pháp, pháp luật ở địa phương; sự khác nhau về nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm của các
cơ quan CQĐP các cấp trong việc bảo đảm thi hành cũng như thực trạng hoạt động của
CQĐP trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, ....

Ngoài ra còn có nhiều bài báo khoa học đăng trên các tạp chí chuyên ngành tuy
không đề cập trực tiếp đến vấn đề luận án nghiên cứu nhưng có giá trị tham khảo tốt như
bài Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta của tác giả Vũ Thư
đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 2004. Bài viết trình bày một số vấn đề của
bộ máy CQĐP truyền thống ở Việt Nam, được tổ chức và hoạt động theo quy định của Sắc
lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945, Sắc lệnh số 77-SL ngày 23/11/1945 và các bản Hiến pháp


8

Việt Nam từ năm 1946 đến năm 2001, các luật về tổ chức CQĐP, Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 1983, 1989, 1994 và năm 2003. Đồng thời, bài viết cũng đưa ra dự đoán về xu
hướng phát triển của bộ máy CQĐP theo tinh thần của Đảng cũng như các quy định của
pháp luật để tổ chức mô hình CQĐP phù hợp và hoạt động hiệu quả hơn.
Bên cạnh những công trình khoa học nêu trên của các tác giả trong nước thì cũng có
nhiều công trình khác của các tác giả nước ngoài tuy không đề cập trực tiếp đến vấn đề luận
án nghiên cứu nhưng vẫn có giá trị tham khảo tốt như cuốn sách Chính quyền địa phương
và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế (Local Government and Urban Affairs in
International Perspective) do Joachim Jens Hesse (chủ biên), Nhà xuất bản Nomos
Verlagsgesellschaft Baden-Baden in năm 1991. Các tác giả của cuốn sách đã tập trung phân
tích sự hình thành, phát triển của các CQĐP, các vấn đề đặt ra đối với đô thị trong viễn
cảnh quốc tế của 20 quốc gia công nghiệp phát triển trên thế giới như Mỹ, Anh, Pháp, ...
Những nội dung về VBQPPL của CQĐP ít hoặc không được đề cập đến trong các bài viết.
Hoặc trong cuốn Nhà nước và chính quyền địa phương - “State and Local Government”
của hai tác giả Ann Bownman và Richarch Kearney in năm 2011đã trình bày mô hình
CQĐP và kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ. Các tác giả đề cập đến
các vấn đề cơ bản như thẩm quyền quản lý- chức năng của CQĐP, tài chính, nhân sự, cơ
cấu tổ chức bộ máy, quy trình ra quyết định, …
1.2. Tình hình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
ở Việt Nam

Xây dựng, ban hành và thực hiện VBQPPL của CQĐP có chất lượng và hiệu quả
trong những năm gần đây đã trở thành một nhu cầu cấp thiết. Vì vậy, luôn là vấn đề thu hút
sự quan tâm của nhà lập pháp và những người nghiên cứu. Có thể sắp xếp nhóm các công
trình nghiên cứu có đề cập đến VBQPPL của CQĐP đã được thực hiện ở Việt Nam trong
thời gian qua như sau:
1.2.1. Về khái niệm, đặc điểm VBQPPL của CQĐP
Trước thời điểm năm 1996, trong hệ thống pháp luật nước ta khái niệm VBQPPL
không được quy định mà chỉ xác định về tên gọi và vai trò của văn bản pháp luật do mỗi cơ
quan nhà nước ban hành. Còn trong giới nghiên cứu khoa học pháp lý, khái niệm này cũng
bắt đầu được chú ý nhưng lại không thống nhất với nhau 7. Đến năm 1996, Quốc hội thông
qua Luật Ban hành VBQPPL nhưng luật này chủ yếu chỉ quy định về thẩm quyền, thủ tục
ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương còn thẩm quyền, thủ tục ban
hành VBQPPL của CQĐP chỉ nêu “do pháp luật quy định” tại điều 19. Năm 2004, Quốc
hội đã ban hành một đạo luật để điều chỉnh về hoạt động quan trọng này của CQĐP. Từ sau
khi có hai Luật này, VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP đã được định nghĩa.

7

Nguyễn Cửu Việt (1998), “Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 11


9

Các tác giả của cuốn sách Bình luận Luật Ban hành VBQPPL được NXB Tư pháp
ấn hành sau khi Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành
VBQPPL năm 2002 với sự hỗ trợ của Văn phòng UNDP, dự án VIE 02/015 cho rằng để
nhận biết một văn bản là VBQPPL thì dấu hiệu quan trọng là văn bản đó phải chứa đựng
quy phạm pháp luật (QPPL). Tác giả Nguyễn Cửu Việt có 03 bài viết liên quan đến vấn đề
này là: bài Khái niệm về VBQPPL đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11 năm
1998; bài Khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống VBQPPL đăng trên Tạp chí Nghiên

cứu lập pháp số 51 năm 2005 và bài Trở lại khái niệm VBQPPL đăng trên Tạp chí Nghiên
cứu lập pháp số 4 năm 2007. Trong các bài viết này, tác giả đã phân tích, phê phán, bình
luận về cách diễn đạt một cách không chuẩn xác, diễn nôm trong định nghĩa VBQPPL,
đồng thời, tác giả cũng đưa ra yêu cầu, đề xuất về khái niệm VBQPPL như “VBQPPL là
một hình thức ghi nhận kết quả sự thể hiện ý chí của các chủ thể có thẩm quyền ...”, đưa ra
một số giải pháp nhằm đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật. Trên tạp chí Nghiên
cứu lập pháp số 7 năm 2010, tác giả Nguyễn Minh Đoan với bài viết VBQPPL và quy định
của pháp luật thực định Việt Nam về VBQPPL đã nhấn mạnh hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản
nhất của VBQPPL là “do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện” và “có chứa quy tắc
xử sự mang tính bắt buộc chung”. Theo tác giả, những dấu hiệu còn lại không quan trọng
và không mang tính bắt buộc như trình tự, thủ tục ban hành và hình thức của văn bản tuân
theo quy định pháp luật,... Từ đó, tác giả đề xuất khi định nghĩa VBQPPL các nhà lập pháp
Việt Nam chỉ cần chỉ rõ hai dấu hiệu bắt buộc như trên là đủ.
Gần đây cũng có một số bài báo đăng trên các tạp chí chuyên ngành có đề cập đến
khái niệm VBQPPL. Trong đó nổi bật là là 03 bài viết của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên: bài
Bàn về khái niệm VBQPPL đăng trên Tạp chí Luật học số 2 năm 2004; bài Khái niệm
VBQPPL nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn đăng trên tạp chí Tạp chí Luật học số 11 năm
2009; bài Yêu cầu cần có khái niệm mới về VBQPPL trong kỷ yếu “Luật mới về VBQPPL”
tại Hội thảo về Dự án Luật ban hành VBQPPL do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội vào tháng
3 năm 2014. Trong các bài viết này, tác giả đã phân tích, bàn luận để làm rõ hơn khái niệm
VBQPPL trong pháp luật hiện hành để từ đó đề xuất đưa ra khái niệm VBQPPL mới cả ở
góc độ lý luận và thực tiễn. Cũng đề cập đến khái niệm VBQPPL, gần đây trên Tạp chí
nghiên cứu lập pháp số 8 năm 2015 có bài viết Tiếp tục trao đổi về khái niệm VBQPPL của
tác giả Nguyễn Đặng Phương Truyền. Trong bài viết này, tác giả đã phân tích các quan
điểm của các tác giả khác nhau khi đề cập đến khái niệm VBQPPL cũng như phân tích khái
niệm VBQPPL trong quy định của pháp luật hiện hành để từ đó đưa ra kiến nghị, yêu cầu
của khái niệm VBQPPL,....
Bên cạnh đó cũng có một số công trình nghiên cứu của các tác giả khác như Trương
Đắc Linh với luận văn thạc sĩ luật học Văn bản của CQĐP bảo vệ năm 1996 tại Viện Nghiên
cứu nhà nước và pháp luật; đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường Hoạt động ban hành văn

bản pháp lý của CQĐP: Lý luận và thực tiễn, bảo vệ năm 2000; Hoạt động ban hành văn


10

bản pháp lý của CQĐP với việc đảm bảo quyền con người, quyền công dân năm 2012 tại
Trường Đại học Luật TP.HCM. Trong các công trình có tính kế thừa nhau này của cùng
một người, tác giả đã trình bày hệ thống về văn bản của CQĐP nói chung và văn bản pháp
lý do cơ quan này ban hành nói riêng. Ngoài ra còn có một số công trình khác tiếp tục thể
hiện sự trăn trở của các nhà khoa học về khái niệm, tiêu chí xác định VBQPPL được đăng
trên các tạp chí chuyên ngành.
1.2.2. Về thẩm quyền và thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP
Năm 1998, Bộ Tư pháp thực hiện đề tài nghiên cứu khoa học về Quy trình ban hành
VBQPPL thuộc dự án VIE/94/003. Báo cáo tổng kết đề tài đã nêu ra những vấn đề cơ bản
của quy trình soạn thảo VBQPPL như quyền sáng kiến văn bản; các nguyên tắc chỉ đạo
trong việc soạn thảo VBQPPL; công tác lập chương trình sáng kiến, soạn thảo, thẩm định
dự thảo văn bản,.... Những nội dung cơ bản của đề tài này có ý nghĩa lý luận quan trọng
trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung và có giá trị tham khảo giúp cho
tác giả khi thực hiện đề tài của mình về quy trình ban hành VBQPPL của CQĐP nói riêng.
Cuốn sách Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra VBQPPL của tác giả Dương
Bạch Long do NXB CTQG ấn hành năm 2007 đã phân tích những nội dung cơ bản về
VBQPPL như chủ thể có thẩm quyền, hình thức văn bản, hiệu lực văn bản, hoạt động kiểm
tra giám sát, xử lý VBQPPL,.... đặc biệt tác giả đã đưa ra được quy trình soạn thảo VBQPPL
của từng cơ quan nhà nước. Do đó, đây cũng là một cuốn sách có giá trị tham khảo tốt.
Liên quan trực tiếp đến thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP đầu tiên
phải kể đến chuyên đề Bàn về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành VBQPPL của CQĐP
của Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp), số 3 năm 1999. Trong chuyên đề
này, các tác giả đã phân tích, bình luận, đánh giá về thẩm quyền cũng như thủ tục ban hành
VBQPPL của CQĐP8. Luận văn thạc sĩ của Hoàng Minh Hà với chủ đề: “Một số vấn đề lý
luận và thực tiễn về VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam hiện nay” bảo vệ năm 2004 tại Trường

Đại học Luật Hà Nội đã phân tích những vấn đề lý luận, pháp lý về VBQPPL của CQĐP
như đối tượng điều chỉnh, phân loại, thẩm quyền, trình tự ban hành, hiệu lực, thực tiễn ban
hành; tác giả cũng đã đưa ra được những phương hướng và giải pháp để đổi mới hoạt động
ban hành VBQPPL của CQĐP. Tuy nhiên, nếu nhìn một cách tổng thể thì luận văn này
cũng chỉ mới trình bày ở mức độ khái quát chung, chưa đưa ra được những điểm đặc thù,
khác biệt của VBQPPL do CQĐP ban hành với VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung
ương trong hệ thống VBQPPL chung ở Việt Nam hiện nay. Năm 2008, tác giả Hà Quang
Thanh bảo vệ thành công đề tài luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý hành chính công tại
Học viện Hành chính về Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản của CQĐP
cấp tỉnh. Trong đề tài, tác giả đã trình bày những vấn đề lý luận và pháp lý của hoạt động
ban hành và thực hiện văn bản của CQĐP cấp tỉnh. Mặc dù đề tài này không đề cập tới toàn
Xem thêm: Bộ Tư pháp (Viện nghiên cứu khoa học pháp lý, 1999), Thông tin khoa học pháp lý số chuyên đề: Bàn
về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương, số 3/1999.
8


11

bộ hoạt động ban hành văn bản của CQĐP nói chung mà chỉ đề cập tới một cấp chính quyền
– cấp tỉnh nhưng đây là tài liệu tham khảo tốt cho tác giả bởi vì nó có sự đóng góp một phần
lý luận và thực tiễn quan trọng trong quá trình nghiên cứu tổng thể về VBQPPL của CQĐP
nói chung mà trong đó cấp tỉnh là một bộ phận cấu thành hết sức quan trọng.
Ngoài các công trình khoa học nêu trên, còn có rất nhiều các bài báo được đăng tải
trên các tạp chí khoa học, các Kỷ yếu hội thảo có nội dung liên quan đến thẩm quyền, thủ
tục ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP nói riêng như bài viết Về thẩm
quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND của tác giả Phạm Tuấn Khải, in trong Tài
liệu Hội thảo khoa học cấp Bộ: Xác định tiêu chí phân loại thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của CQĐP” do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 22/1/2010. Trong bài viết
này, tác giả đã đề cập đến thẩm quyền của HĐND và UBND trong việc ban hành VBQPPL
và đưa ra một số kiến nghị về vấn đề này cũng như yêu cầu phải tăng cường tính minh bạch

của quy trình, thủ tục xây dựng văn bản pháp luật. Trong bài viết “ Bàn về thẩm quyền và
quy trình ban hành VBQPPL của các cấp CQĐP” đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp
luật, số 156 năm 2001, tác giả Đào Đoan Hùng đã phân tích về công tác soạn thảo văn bản,
về thực trạng ban hành VBQPPL cũng như những nguyên nhân và giải pháp cụ thể để có
cơ sở khoa học cho việc xây dựng Luật ban hành VBQPPL của các cấp CQĐP. Bài “Thẩm
quyền ban hành văn bản của CQĐP” của tác giả Trương Hồng Hải trong Kỷ yếu hội thảo:
Quyền lập pháp, lập quy và ủy quyền lập pháp do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội, tháng 3
năm 2014. Trong bài viết, tác giả đã đề cập tới vấn đề cần phải xác định rõ thẩm quyền ban
hành VBQPPL trong hoạt động quản lý của CQĐP cũng như thẩm quyền về hình thức và
nội dung của mỗi loại VBQPPL do CQĐP ban hành. Ngoài các bài viết tiêu biểu trên đây,
còn có một số các công trình, bài viết khác có liên quan đến vấn đề này như bài Tổ chức
hợp lý CQĐP và điều chỉnh thẩm quyền ban hành VBQPPL của tác giả Hoàng Thị Ngân
đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 20, năm 2010, Bài Hoàn thiện thẩm quyền ban
hành VBQPPL của HĐND và UBND các cấp của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên đăng trên Tạp
chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề tháng 7/2013.,.
1.2.3. Về các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP và hậu quả của việc không tuân thủ
tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP
Nghiên cứu về tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL nói chung thì có nhiều tài
liệu đề cập đến, trong đó đầu tiên phải nhắc tới giáo trình Luật Hành chính Việt Nam do
NXB CTQG - Sự thật in năm 2013 của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt . Đây là công trình nghiên
cứu khá cụ thể về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước. Tác giả
Vũ Thư với bài viết Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý
các khiếm khuyết của nó đăng trong Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 1, năm 2003 đã phân
tích rất cụ thể về các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp luật.
Một VBQPPL có chất lượng phải đáp ứng được yêu cầu cả về tính hợp pháp và tính
hợp lý. Tuy nhiên, cũng có một số công trình chỉ nghiên cứu về một yêu cầu hợp pháp hoặc


12

hợp lý của VBQPPL như bài viết Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính
của tác giả Nguyễn Văn Quang đăng trên Tạp chí Luật học số 11, năm 2013 hoặc bài viết
Bàn về những nghịch lý trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành luật của Cao
Vũ Minh trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 2, năm 2012. Những bài viết này chỉ đề
cập tới yêu cầu về tính hợp pháp mà không nghiên cứu về tính hợp lý của văn bản. Một số
bài viết khác thì lại quan tâm về về tính hợp lý của văn bản như cuốn Những cơ sở khoa
học và lý luận về quản lý nhà nước xã hội chủ nghĩa của Trường Hành chính trung ương
do NXB Sự Thật phát hành năm 1988 có đề cập một cách gián tiếp về tính hợp lý của một
VBQPPL tại trang 24 hoặc trong bài viết Luận bàn về tính hợp lý của VBQPPL đăng trên
Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 3, 2008, tác giả Hoàng Minh Hà cho rằng: “tính hợp lý là
một trong những tiêu chí quan trọng làm cho một VBQPPL mang tính quy phạm có sức
sống mãnh liệt”9.
Bên cạnh đó, cũng có một số bài viết nghiên cứu về mối quan hệ giữa tính hợp pháp
và tính hợp lý của VBQPPL như bài viết Tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định
quản lý nhà nước của UBND của Cao Vũ Minh trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số
tháng 7 năm 2010. Tại trang 32 tác giả khẳng định tính hợp pháp và tính hợp lý có mối
quan hệ chặt chẽ với nhau. Năm 2008, tác giả Bùi Thị Đào cho rằng “Tính hợp pháp và
tính hợp lí của văn bản pháp luật vừa có sự thống nhất, vừa có sự độc lập tương đối. Sở dĩ
như vậy vì đó là hai tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản xuất phát từ những góc
độ khác nhau”10 thể hiện trong bài viết Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lí của
quyết định hành chính đăng trên Tạp chí Luật học số 2. Ngoài ra, tác giả này còn có một
cuốn sách chuyên khảo về “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính” do
NXB CTQG ấn hành năm 2015 đã đi sâu phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và tính
hợp lý của quyết định hành chính, đặc biệt là các quyết định hành chính mang tính quy
phạm. Cuốn sách này là tài liệu tham khảo tốt cho tác giả khi nghiên cứu về VBQPPL của
CQĐP.
VBQPPL của CQĐP phải đáp ứng được cả hai yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp
lý nhưng vì rất nhiều những lý do khác nhau mà có nhiều địa phương đã ban hành ra những
văn bản không đáp ứng được các tiêu chuẩn này. Vì vậy, chúng cần phải được xử lý tức là
phải bị áp dụng các biện pháp chế tài pháp lý. Liên quan đến vấn đề này đầu tiên phải kể

đến cuốn Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm khuyết của tác giả Nguyễn Thế
Quyền do NXB CTQG Hà Nội xuất bản năm 2009. Trong cuốn sách này, tác giả đề cập
đến việc cần nâng cao chất lượng hệ thống văn bản quản lý nhà nước nói chung, xử lý văn
bản quản lý nhà nước nói riêng. Hoặc nghiên cứu cụ thể về các biện pháp chế tài pháp lý
đối với VBQPPL của CQĐP bị khiếm khuyết có thể nhắc tới các bài viết của tác giả Hoàng
Hoàng Minh Hà (2008), “Luận bàn về tính hợp lý của VBQPPL”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 3.
Bùi Thị Đào (2008), “Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính”, Tạp chí Luật học,
số 2.
9

10


13

Thị Ngân và tác giả Nguyễn Cửu Việt về các biện pháp hủy bỏ hoặc bãi bỏ. Trên Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp số 6, năm 2005, trong bài viết VBQPPL: hủy bỏ hoặc bãi bỏ, tác giả
Hoàng Thị Ngân cho rằng khác với quyền “bãi bỏ”, quyền “hủy bỏ” có hàm ý là áp dụng
đối với các văn bản đã không có hiệu lực từ lúc ban hành; còn trong bài viết Các yếu tố cấu
thành và tính hệ thống của thẩm quyền trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9, năm 2005,
tại trang 8, tác giả Nguyễn Cửu Việt nhấn mạnh: ““hủy bỏ” là coi như văn bản bị hủy bỏ
chưa từng tồn tại, còn “bãi bỏ” là văn bản đã từng tồn tại và có hiệu lực”, đồng thời có đề
cập tới biện pháp sửa đổi, bổ sung. Còn khi nghiên cứu về biện pháp “đình chỉ” có thể
nghiên cứu quan điểm của tác giả Nguyễn Thế Quyền trong bài viết Hoàn thiện các quy
định về xây dựng pháp luật trong Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 15, năm 2009. Hoặc gần
đây, trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12 năm 2012 tác giả Cao Vũ Minh có bài bình
luận về biện pháp xử lý “đính chính” quy định trong Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày
12/04/2010 về kiểm tra và xử lý VBQPPL với câu hỏi cần phải giải quyết “Đính chính
VBQPPL - Biện pháp xử lý khiếm khuyết hay sự lạm quyền?”
Sự ra đời của một VBQPPL của CQĐP có thể có tác động, ảnh hưởng rất lớn đến

các quyền, lợi ích hợp pháp của các đối tượng thụ hưởng văn bản đó. Vì vậy, phải đặt ra
vấn đề trách nhiệm của các chủ thể ở địa phương có quyền ban hành VBQPPL. Thể hiện
quan điểm của mình trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 5, năm 2003, tác giả Hoàng Thị
Ngân với bài viết Trách nhiệm về ban hành VBQPPL sai trái đã nhấn mạnh: “Cơ quan ban
hành cũng như cơ quan tham mưu, soạn thảo, thẩm định VBQPPL sai trái phải chịu trách
nhiệm kỷ luật, thậm chí là trách nhiệm hình sự nếu gây ra hậu quả nghiêm trọng”. Tác giả
Nguyễn Ngọc Điện đã thể hiện sự đồng ý với quan điểm này thông qua bài viết Trách nhiệm
vật chất do hoạt động lập quy đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 126 năm 2008.
Tác giả cho rằng cần phải có chế tài đối với cá nhân, tổ chức khi ban hành văn bản không
phù hợp, đồng thời cá nhân, tổ chức ban hành văn bản sai trái phải có trách nhiệm bồi
thường thiệt hại về vật chất hay về tinh thần cho những đối tượng có liên quan chịu thiệt
hại từ các văn bản đó.
1.3. Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước và các tác giả trong nước về văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở nước ngoài.
Ở nhiều quốc gia trên thế giới quan niệm về VBQPPL của địa phương được tiếp cận
khá thực tế như thường là thông qua việc phân tích các vấn đề đang tồn tại ở địa phương,
CQĐP sẽ đưa ra các dịch vụ và phương tiện để giải quyết và trong đó VBQPPL được coi
như là một công cụ điều chỉnh cách xử sự của chủ thể nhằm mục đích đảm bảo an ninh trật
tự, sự thuận lợi và thịnh vượng chung của cộng đồng11.
1.3.1. Về khái niệm, đặc điểm của VBQPPL của CQĐP

11

Xem: Understanding the basic of local agencies decisions making, 2009, by The Institut for Local Goverment,
[httt://www.ca-ilg.org/sites/main/files/file-attachments/2009-LocalGovtDecMaking-w.pdf]


14

Trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học, năm 2014, tác giả Somnith Sy Li Boun Lieng

bảo vệ luận án Tiến sĩ quản lý hành chính công tại Học viện Hành chính (Việt Nam) với đề
tài Xây dựng và ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước ở nước CHDCND
Lào. Nội dung của luận án tập trung nghiên cứu hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL
của các cơ quan hành chính nhà nước ở Lào – quốc gia có chế độ chính trị tương đồng với
Việt Nam. Tuy đề tài không đề cập trực tiếp đến văn bản của CQĐP nhưng cũng đưa ra
được những vấn đề cơ bản khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền,... cũng như thực trạng xây
dựng và ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước ở CHDCND Lào, điều này
có giá trị tham khảo với Việt Nam khi hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Bài Khái niệm VBQPPL trong hệ thống pháp luật Liên bang Canada của chuyên gia
quốc tế Lionel Levert đăng trong Kỷ yếu Hội thảo Khái niệm VBQPPL trong luật mới về
VBQPPL do Bộ Tư pháp tổ chức tháng 3 năm 2014 tại Hà Nội đã chỉ ra ở Canada, VBQPPL
được dùng bằng một thuật ngữ khác là “công cụ lập pháp” và phải đáp ứng được các tiêu
chí là phải hình thành một chuẩn mực hoặc quy tắc ứng xử có tính áp dụng chung được coi
là kim chỉ nam cho hành vi ứng xử của các cá nhân. Tuy các quy định của pháp luật nước
ngoài và các bài nghiên cứu không đề cập trực tiếp đến VBQPPL của CQĐP nhưng cũng
có ý nghĩa tham khảo chung đối với chủ đề của luận án.
1.3.2. Về thẩm quyền và thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP
Cuốn sách của hai dịch giả Nguyễn Sĩ Đại và Nguyễn Kim Thoa với tên gọi “Ban
hành VBQPPL, kế hoạch và lộ trình của Cộng hòa Liên bang Đức” do NXB CTQG ấn
hành năm 2003 đã đề cập tới nhiều vấn đề khác nhau như lịch sử lập pháp của Đức, vai trò
của luật trong nhà nước hiện đại, sự phân định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật giữa
liên bang và tiểu bang, quy trình xây dựng và ban hành hành luật, ... Tuy nội dung của cuốn
sách không đề cập trực tiếp đến hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP nhưng nó cũng
đã cung cấp cho người đọc những thông tin hữu ích về văn bản luật, ý nghĩa, vai trò cũng
như quy trình để có thể soạn thảo một văn bản luật bảo đảm tính hợp hiến.
Trong bài Khái niệm VBQPPL trong hệ thống pháp luật Liên bang Canada, chuyên
gia quốc tế Lionel Levert đã chỉ ra ở Canada, pháp luật cũng quy định về thẩm quyền ban
hành VBQPPL của các cơ quan của chính quyền liên bang hay tỉnh ban hành theo thẩm
quyền nêu trong luật. Các công cụ lập pháp do CQĐP ban hành thường được gọi là Quy
chế (by-laws). Luật về Chính quyền địa phương năm 2001 của Canada trao quyền cho các

CQĐP điều chỉnh hành vi ứng xử của người dân trên khu vực lãnh thổ của mình bằng hình
thức quy chế (by-law).
Trong bài viết Phân cấp cho CQĐP trong việc ban hành văn bản pháp luật12 được
đăng trên webside của Tạp chí Tổ chức nhà nước online, tác giả của bài viết đã khẳng định
Tạp chí Tổ chức nhà nước online, “Phân cấp cho chính quyền địa phương trong ban hành văn bản pháp luật”, ,
[ />_van_ban_phap_luat] (truy cập 25/5/2016)
12


15

ở rất nhiều nước trên thế giới như Trung Quốc, Canada hay Bulgaria, các cơ quan CQĐP
có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở nhiều lĩnh vực khác nhau để thực hiện chức năng quản
lý của mình như về môi trường, một số dịch vụ như vui chơi giải trí, quản lý đất đai, …Trong
bài viết này, tác giả không chỉ phân tích về thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan
CQĐP mà còn nêu ra một số vấn đề về quy trình ban hành VBQPPL của các cơ quan này
như Quy trình ban hành văn bản của CQĐP ở Canada bao gồm nghiên cứu chính sách, báo
cáo hội đồng và ban hành văn bản hoặc ở Trung Quốc, trong quá trình soạn thảo quy định
hành chính, cơ quan soạn thảo sẽ thu thập ý kiến góp ý của tất cả các đối tượng bao gồm,
cơ quan, tổ chức, công dân có liên quan. Ở Trung Quốc, văn bản pháp luật của địa phương
do HĐND tỉnh, khu tự trị và thành phố trực thuộc trung ương ban hành phải được Đoàn
Chủ tịch HĐND công bố dưới hình thức thông báo. Điều lệ tự trị hoặc điều lệ đơn hành sau
khi được thông qua, phải được Thường trực HĐND của khu tự trị, huyện tự trị, hạt tự trị
công bố dưới hình thức thông báo, … Hoặc tác giả Nguyễn Văn Cương (Bộ Tư pháp) với
loạt bài viết Về quy trình xây dựng Luật ở một số nước trên thế giới như Trung Quốc, Hoa
Kỳ, Pháp, Canada,... đăng trên cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp và trang thông tin về
kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa và hợp nhất VBQPPL (Bộ Tư pháp), các bài viết này tuy
không đề cập trực tiếp đến thẩm quyền và quy trình ban hành VBQPPL của CQĐP nhưng
cũng giúp cho người đọc có được cái nhìn tổng thể về thẩm quyền và quy trình ban hành
văn bản pháp luật của các nước.

Trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp tháng 11/2013, tác giả Nguyễn Hoàng Anh với bài
viết VBQPPL của CQĐP ở Pháp và Hoa Kỳ đã khẳng định cơ sở của thẩm quyền ban hành
văn bản quy phạm của CQĐP chính là nguyên tắc phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà
nước ở Cộng hòa Pháp. Tác giả cũng phân tích về vấn đề phân định thẩm quyền giữa trung
ương và địa phương trong việc ban hành VBQPPL, về chủ thể có thẩm quyền ban hành
cũng như các nguyên tắc, hình thức, vấn đề kiểm soát VBQPPL của CQĐP ở Pháp và Mỹ,
... Đây là bài viết rất đáng tham khảo khi nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam
hiện nay.
1.3.3. Về các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP và hậu quả của việc không tuân thủ
tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP
Đề cập tới tính hợp pháp của VBQPPL của CQĐP có thể kể tới cuốn Administrative
law (Policy) của Peter Cane do NXB Đại học Oxford xuất bản năm 2011. Trong cuốn sách
này, tác giả đã nêu một số trường hợp dẫn tới VBQPPL ra đời không hợp pháp vì không
đúng thẩm quyền ban hành hay không đúng thời hiệu. Hoặc bài viết Recent Developments
in Administrative Law của tác giả David Phillip Jones đăng trên tạp chí Immigration issues
– 2010, paper 1.1 thì xem xét về tính thống nhất, tính hợp pháp của VBQPPL. Tuy nhiên
cả hai ấn phẩm nêu trên đều không nghiên cứu về vấn đề thẩm định, kiểm tra nhằm đảm
bảo cho một VBQPPL khi được ban hành đáp ứng các tiêu chí về tính hợp pháp.


16

Bên cạnh đó cũng có một số bài viết chỉ đề cập tới tính hợp lý như bài viết
Reasonableness in Administrative Law: A Comparative Reflection on Functional
Equivalence của Michal Bobek trong cuốn Reasonnableness and law. Trong bài viết này,
tác giả cho rằng trong quá trình soạn thảo VBQPPL cần phải đảm bảo tính hợp lý.
Một số công trình thì nghiên cứu cả về tính hợp pháp lẫn tính hợp lý trong VBQPPL
của CQĐP như cuốn sách Reasonnableness and law của Giorgio Bongiovanni - Giovanni
Sartor - Chiara Valentini do NXB Springer ấn hành năm 2009. Trong cuốn sách này, có
tác giả đã phân tích tính phù hợp trong quá trình ban hành các VBQPPL, mặc dù vậy các

tác giả cũng chưa thống nhất đưa ra một hệ thống các tiêu chí nhằm đánh giá tính hợp lý
của một VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP nói riêng.
Về hậu quả của VBQPPL của CQĐP không hợp pháp và không hợp lý có thể tham
khảo cuốn Administrative Law của P. Paul Graig do NXB Sweet and Maxwell xuất bản
năm 1999. Trong ấn phẩm này, tác giả khẳng định để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
mình, công dân có quyền khiếu nại văn bản pháp luật của Chính phủ Vương quốc Anh.
Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì họ
có quyền kháng cáo để yêu cầu tòa án cao cấp xem xét lại.
Bên cạnh những công trình khoa học nêu trên có liên quan đến trực tiếp đến vấn đề
luận án nghiên cứu thì cũng có nhiều công trình khác của các tác giả nước ngoài tuy không
đề cập trực tiếp nhưng vẫn có giá trị tham khảo tốt như cuốn sách Pháp luật hành chính
của Cộng hòa Pháp của Martine Lombard, Giáo sư Trường Đại học Tổng hợp PanthéoAssas (Paris II) và Gilles Dumont, Giáo sư Trường Đại học Luật và Kinh tế Limoges do
Đào Nguyệt Ánh, Nguyễn Thị Việt Hà, Trần Quang Hiếu, Đoàn Thanh Loan và Hồ Thu
Phương biên dịch, Nguyễn Văn Bình hiệu đính, NXB Tư pháp xuất bản năm 2007. Cuốn
sách đã giải thích về nguồn luật và trật tự thứ bậc giữa các nguồn của pháp luật hành chính
để từ đó đưa ra cơ chế để kiểm tra, giám sát về tính hợp hiến, về sự phù hợp của quyết định
hành chính với quy định của điều ước quốc tế. Đồng thời, tác giả cũng chỉ ra cơ chế kiểm
tra, giám sát của Tham chính viện đối với pháp lệnh và tính hợp pháp của thông tư có hiệu
lực bắt buộc thực hiện, ... Tất cả những vấn đề này mặc dù không đề cập trực tiếp đến
VBQPPL của CQĐP nhưng vẫn có giá trị tham khảo tốt về mặt lý luận liên quan đến tiêu
chí để xác định tính hợp pháp của VBQPPL hay vấn đề kiểm tra, xử lý VBQPPL.
1.4. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu
1.4.1. Những kết quả nghiên cứu mà luận án kế thừa và tiếp thu.
Ở nước ta trước thời điểm năm 2004, VBQPPL của chính quyền trung ương và
CQĐP được điều chỉnh chung trong một đạo luật về VBQPPL. Sau khi Luật 2004 được
Quốc hội thông qua, Chính phủ ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành thì hoạt động ban
hành VBQPPL của CQĐP đã đi vào nề nếp và từ đó cho đến nay đã có nhiều công trình
nghiên cứu về lĩnh lực này. Các kết quả nghiên cứu cho thấy việc nghiên cứu, quy định về
VBQPPL của CQĐP là phù hợp với bản chất cũng như nhu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ

17

thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền Việt Nam đó là tính thống nhất, đồng bộ, khách
quan, minh bạch. Những kết quả nghiên cứu này chính là cơ sở khoa học để khẳng định
VBQPPL do CQĐP ban hành có vai trò quan trọng trong qúa trình hoạt động của các cơ
quan này. Kết quả nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP cũng có thể được coi là cơ sở, tiền
đề cho nhà lập pháp xem xét quy định, ban hành về VBQPPL của CQĐP.
Các công trình nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP nhìn chung được thực hiện theo
hai hướng: (i) Nghiên cứu thuần túy về lý luận đồng thời qua thực tiễn ban hành VBQPPL
của CQĐP để đúc kết kinh nghiệm và đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng văn bản;
(ii) Nghiên cứu một khía cạnh nào đó liên quan đến VBQPPL của CQĐP. Từ thực trạng,
các tác giả đưa ra những đề xuất, kiến nghị để nâng cao chất lượng VBQPPL của CQĐP
trong một lĩnh vực nhất định. Tuy nhiên, để có một cái nhìn tổng thể, VBQPPL của cấp
chính quyền quan trọng này ở nước ta đòi hỏi cần phải được tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện.
Bên cạnh đó, các công trình nghiên cứu của nước ngoài cũng đã cung cấp cho tác
giả những tri thức về tổ chức CQĐP cũng như về hình thức văn bản của các cơ quan này,
là cơ sở để tác giả luận giải, phân tích những vấn đề lý luận cơ bản liên quan đến VBQPPL
của CQĐP ở Việt Nam để từ đó có thể đưa ra các kiến nghị, đề xuất nâng cao chất lượng
của loại văn bản này trong hoạt động quản lý nhà nước và xã hội của CQĐP.
1.4.2. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu
Việc khảo cứu các công trình nghiên cứu đã được đề cập ở trên cho thấy các công
trình này chủ yếu mới chỉ dừng lại ở việc tìm hiểu, phân tích những khía cạnh khác nhau
về VBQPPL của CQĐP chứ chưa có công trình nào nghiên cứu một cách tổng thể, có hệ
thống, toàn diện về VBQPPL của các cơ quan này ở cả ba cấp tỉnh - cấp huyện - cấp xã ở
Việt Nam trong bối cảnh hiện nay, trên tinh thần thể chế hóa Hiến pháp năm 2013.
Trên cơ sở kế thừa và chọn lọc những kết quả nghiên cứu trước đây, luận án tiếp tục
nghiên cứu, giải quyết những vấn đề sau:
Một là, về mặt lý luận, nghiên cứu cơ sở lý luận của hoàn thiện pháp luật về VBQPPL
của CQĐP bao gồm: hoàn thiện khái niệm VBQPPL, các đặc điểm VBQPPL của CQĐP,

thẩm quyền, hình thức VBQPPL của CQĐP; mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp
lý trong VBQPPL của CQĐP;
Hai là, về mặt thực tiễn, luận án tập trung vào các vấn đề nghiên cứu, đánh giá thực
trạng pháp luật và những bất cập của pháp luật về VBQPPL của CQĐP, bao gồm các quy
định của pháp luật liên quan đến các phương diện về thẩm quyền ban hành, thủ tục xây
dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP;
Ba là, xây dựng các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL
của CQĐP và xử lý hậu quả khi VBQPPL do CQĐP ban hành chưa đảm bảo tính hợp pháp,
hợp lý. Thực tiễn ban hành VBQPPL của CQĐP cho thấy tình trạng có địa phương trong
khoảng 5 năm ban hành hàng nghìn văn bản nhưng cũng có địa phương chỉ ban hành vài


18

trăm văn bản, thậm chí chưa tới 100 văn bản13. Như vậy, dù cùng một chính sách, quy định
pháp luật thống nhất nhưng thực trạng triển khai thi hành ở mỗi địa phương là khác nhau;
một số quy định còn cứng nhắc, chưa linh hoạt, gây tốn kém không cần thiết trong quá trình
xây dựng văn bản của CQĐP, .v.v. Do đó, trong giai đoạn hiện nay, VBQPPL do CQĐP
ban hành cần phải được tiếp tục xem xét, nghiên cứu cả về mặt lý luận và thực tiễn.
Những vấn đề tiếp tục nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn được tiếp cận trên cơ sở
bám sát tinh thần và nội dung Hiến pháp năm 2013, các đặc trưng của Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Có thể nói rằng cho đến hiện nay, ở Việt Nam chưa có công trình nào nghiên cứu
một cách hệ thống, toàn diện (ở cấp độ luận án tiến sĩ) chuyên về VBQPPL của CQĐP. Vì
vậy, việc tiếp tục phát triển những kết quả nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP ở cả góc độ
lý luận, thực trạng pháp luật để từ đó đưa ra những kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng và
hiệu quả của những hình thức văn bản này của CQĐP là thực sự cần thiết, không trùng lặp
với các công trình nghiên cứu đã công bố trước đó.
2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.1. Cơ sở lý thuyết

Luận án được nghiên cứu dựa trên các cơ sở lý thuyết sau:
Thứ nhất, các tư tưởng, học thuyết về nhà nước và pháp luật nói chung; các quan điểm
của Đảng về yêu cầu xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam và về xây dựng
nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Thứ hai, lý thuyết về tổ chức chính quyền địa phương. Trên thế giới hiện nay, CQĐP
được tổ chức theo các nguyên tắc cơ bản: nguyên tắc tập quyền, nguyên tắc tản quyền và
nguyên tắc phân quyền. Trong đó: tập quyền được hiểu là mọi quyền lực tập trung vào
chính quyền trung ương. Các cơ quan nhà nước ở trung ương điều khiển, kiểm soát cấp
dưới; Nguyên tắc tản quyền thực chất là một hình thức của tập quyền, trong đó chính quyền
trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các đơn vị hành chính hoặc các công
chức do mình bổ nhiệm nằm ở địa phương, chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương;
Nguyên tắc phân quyền: Phân quyền nghĩa là phi tập trung hóa quản lý, trong đó chính
quyền trung ương công nhận và trao quyền tự quản trong phạm vi và mức độ khác nhau
cho các đơn vị hành chính địa phương các cấp mà đại diện là các hội đồng do dân bầu.
CQĐP theo nguyên tắc phân quyền, về nguyên tắc có quyền tự quản nhưng chịu sự kiểm
soát của chính quyền trung ương.
Thứ ba, lý thuyết về cơ chế tự điều chỉnh và phân cấp quản lý. Trong đó, lý thuyết về
cơ chế tự điều chỉnh căn cứ trên nguyên lý của thuyết tiến hóa. Cơ chế tự điều chỉnh trong
xã hội còn gọi là cơ chế tự quản lý. Cơ chế này không chỉ được áp dụng đối với mỗi cá
nhân riêng lẻ mà quan trọng hơn là vận dụng vào các tập thể người và các cộng đồng dân
13

Xem Phụ lục 1.1- Kết quả giám sát việc thực hiện quy định của pháp luật về ban hành VBQPPL của HĐND, UBND