CƠ CHẾ PHÁP lý bảo đảm PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT



THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH -oOo-



DƯƠNG HOÁN
LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

CƠ CHẾ PHÁP LÝ BẢO ĐẢM PHÁP CHẾ TRONG
HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT HIẾN PHÁP – HÀNH CHÍNH
MÃ SỐ: 62.38.20.01

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

DƯƠNG HOÁN

CƠ CHẾ PHÁP LÝ BẢO ĐẢM PHÁP CHẾ
TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ
NƯỚC

Ngành

: Luật học

Chuyên ngành : Luật hiến pháp – Luật hành chính
Mã số
Người hướng dẫn khoa học: Gs. Ts. Phạm Hồng Thái

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2019


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU
Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. Tình hình nghiên cứu nước ngoài........................................................................................... 7
1.1.1. Về pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước và yêu cầu của việc
bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước.................................... 7
1.1.2. Về cơ chế bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước................8
1.1.3. Về nội dung của các phương thức trong cơ chế bảo đảm pháp chế trong
hoạt động hành chính nhà nước..................................................................................... 9
1. 2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam.......................................................................................... 11
1.2.1. Về pháp chế và sự cần thiết bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành
chính nhà nước ở Việt Nam11
1.2.2. Về khái niệm cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành
chính nhà nước
14
1.2.3. Nội dung và thực trạng của thể chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong
hoạt động hành chính nhà nước 14
1.2.4. Về thiết chế bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước............19
1.2.5. Về các điều kiện bảo đảm vận hành cơ chế bảo đảm pháp chế trong hoạt

động hành chính nhà nước 21
1.2.6. Về vấn đề hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động
hành chính nhà nước
21
1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu.......................................................................... 25
1.3.1. Về các nghiên cứu nước ngoài có liên quan đến đề tài.......................................... 25
1.3.2. Về các nghiên cứu trong nước có liên quan đến đề tài........................................... 26
1.4. Những vấn đề cần nghiên cứu của Luận án, câu hỏi nghiên cứu, giả
thuyết nghiên cứu............................................................................................................................ 28
1.4.1. Những vấn đề cần nghiên cứu của Luận án................................................................ 28
1.4.2. Câu hỏi nghiên cứu, giả thuyết nghiên cứu................................................................. 28
Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ PHÁP LÝ BẢO ĐẢM
PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
2.1. Khái niệm, bản chất của pháp chế.......................................................................................... 30
2.1.1. Khái niệm pháp chế.............................................................................................................. 30
2.1.2. Bản chất của pháp chế......................................................................................................... 34
2.2. Hoạt động hành chính nhà nước và sự cần thiết bảo đảm pháp chế trong
hoạt động hành chính nhà nước.............................................................................................. 36
2.2.1. Khái niệm, nội dung và phạm vi của hoạt động hành chính nhà nước.............36
2.2.2. Sự cần thiết bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước............41
2.3. Khái niệm, các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong
hoạt động hành chính nhà nước.............................................................................................. 45
2.3.1. Khái niệm cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành
chính nhà nước
45
2.3.2. Các yếu tố cấu thành của cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt
động hành chính nhà nước 50
2.4. Vai trò của cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính
nhà nước.............................................................................................................................................. 59

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÁP LÝ BẢO ĐẢM PHÁP CHẾ
TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
3.1. Thể chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hệ thống hành chính nhà nước.........65
3.1.1. Nội dung cơ bản của thể chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hệ thống
hành chính nhà nước.......................................................................................................... 65
3.1.2. Bất cập của thể chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành
chính nhà nước..................................................................................................................... 80
3.2. Thiết chế bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước....................123
3.2.1. Nội dung cơ bản của thiết chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hệ thống
hành chính nhà nước
123
3.2.2. Bất cập của tổ chức bộ máy bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành
chính nhà nước
127
3.3. Các điều kiện bảo đảm cho sự vận hành của cơ chế pháp lý bảo đảm
pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước............................................................. 132
3.4. Kết quả bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước của cơ
chế pháp lý hiện hành................................................................................................................... 135
CHƯƠNG 4: NGUYÊN NHÂN BẤT CẬP, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI
PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÁP LÝ BẢO ĐẢM PHÁP CHẾ TRONG
HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
4.1. Nguyên nhân bất cập của cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt
động hành chính nhà nước ở nước ta.................................................................................... 141
4.2. Phương hướng hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt
động hành chính nhà nước......................................................................................................... 150
4.2.1. Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn đề hoàn thiện cơ chế
pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước
150
4.2.2. Mục tiêu hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt động

hành chính nhà nước
153
4.3. Những giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong hoạt
động hành chính nhà nước......................................................................................................... 154
4.3.1. Những giải pháp chung......................................................................................................... 154
4.3.2. Giải pháp trực tiếp hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong
hoạt động hành chính nhà nước 158
KẾT LUẬN................................................................................................................................................. 180
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................................................... 182


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan Luận án này là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các
kết luận trong Luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số
liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

1.

Quyết định hành chính

2.

Hành vi hành chính

3.

Hoạt động hành chính

4.

Xã hội chủ nghĩa

5.

Bảo đảm pháp chế

6.

Cơ quan hành chính

7.

Toà án nhân dân


1

MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu đề tài
Tuân thủ pháp luật là yêu cầu tất yếu, mang tính quyết định đến hiệu quả, hiệu
lực của hoạt động quản lý nói chung và trong HĐHC nhà nước nói riêng. Với đặc
trưng là loại hoạt động chấp hành – điều hành, HĐHC nhà nước đòi hỏi phải được tiến
hành trên cơ sở các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và của cơ quan quyền lực
nhà nước cùng cấp. Yêu cầu đó không chỉ là yêu cầu sự tuân thủ quy định về hình thức
và thủ tục quản lý mà còn là đòi hỏi sự tuân thủ về nội dung để bảo đảm rằng quy định

của cơ quan cấp trên và cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp có thể được triển khai
một cách nguyên vẹn. Tuy nhiên, với nhiệm vụ đưa pháp luật đi vào cuộc sống, HĐHC
nhà nước được trao đặc quyền chủ động, sáng tạo, tính tùy nghi so với các hoạt động
nhà nước khác. Đồng thời hoạt động này được thực hiện bởi một bộ máy đồ sộ nhất về
tổ chức, nhân sự với khả năng áp đặt và sức mạnh cưỡng chế. Tính mệnh lệnh, cưỡng
chế và tính chủ động sáng tạo, một mặt là những phương tiện cần thiết để CQHC hoàn
thành nhiệm vụ, để HĐHC bảo đảm duy trì được lợi ích chung, trật tự công cộng của
quốc gia nhưng mặt khác, đó chính là nguy cơ dẫn đến tình trạng lạm quyền, vi phạm
pháp chế. Theo đó, HĐHC trong thực tế không thuần khiết, việc hoài nghi về tính hợp
pháp cũng như yêu cầu về bảo đảm tính hợp pháp của hoạt động này là vấn đề ít hay
1

nhiều luôn luôn được đặt ra .
Xuất phát từ sự khác biệt về truyền thống pháp lý, nguyên tắc tổ chức thực hiện
quyền lực nhà nước, những vấn đề cấp bách của mỗi nhà nước, trong mỗi thời kỳ là
không giống nhau nên việc thiết lập và vận hành hệ thống kiểm soát quyền hành chính
của mỗi quốc gia trong từng thời kỳ cụ thể có những nét đặc thù nhất định về hình thức
lẫn mục tiêu cụ thể. Tuy nhiên, mục tiêu chung cho sự hình thành cơ chế pháp lý
BĐPC trong HĐHC nhà nước là đó là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân tổ
chức trước khả năng xâm phạm từ HĐHC nhà nước; sau đó là hướng đến việc tăng
cường hiệu lực, hiệu quả của HĐHC nhà nước. Sự cân đối hài hoà giữa các mục tiêu
trên là điều cần thiết vì việc không lưu tâm hay quan tâm thái quá đến bất kỳ một mục
tiêu nào cũng sẽ tạo ra sự mất cân bằng, sự lệch lạc với những hệ quả khó lường cho
2

khả năng vận hành của một nền hành chính quốc gia . Bên cạnh đó, dù các phương
1Bàn về yêu cần đánh giá tính hợp pháp của HĐHC, tác giả Richard H. Jr. Fallon, trong bài “Legitimacy and the
Constitution”, 118 Harv. L. Rev. 1787, 1853 (2005) cho rằng: HĐHC trong thực tế không thuần khiết như như
hoạt động của Quốc hội hay tổng thống, nó nhiều khi vừa mang tính lập pháp, vừa mang tính tư pháp và vừa
mang tính điều hành do đó việc hoài nghi về tính hợp pháp cũng như yêu cầu về bảo đảm tính hợp pháp của hoạt

động này là vấn đề ít hay nhiều luôn luôn được đặt ra. Tr 1842
2 Chrisrtoph Mollers, The three branches A comparative model of separation of powers, Oxford, 2013. Theo tác
giả, việc giám sát của toà án đối với HĐHC mang lại những lợi ích to lớn không thể chối cải nhưng nó cũng có


2

thức kiểm soát hướng đến mục tiêu chính nào thì cũng luôn bảo đảm rằng mọi HĐHC
phải luôn là đúng đắn, phải dựa trên cơ sở của pháp luật. Trong HĐHC, việc thay đổi
pháp luật hay “vượt rào” pháp lý để đạt được mục tiêu nào đó là không được khuyến
khích vì dù việc đó có rất hợp lý thì nó vẫn thuộc thẩm quyền của những người làm
chính sách chứ không thuộc về chủ thể quản lý.
Nhìn một cách khái quát, cơ chế bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong HĐHC
nhà nước ở Việt Nam có một số đặc trưng cơ bản như sau. Thứ nhất, dù việc BĐPC
trong HĐHC nhà nước được triển khai bằng nhiều phương thức nhưng phương thức
giám sát của Toà án không phải là phương thức truyền thống và không phải là phương
thức ưu tiên. Thứ hai, việc tự kiểm soát, tự đánh giá đối với HĐHC của chính hệ thống
CQHC thông qua hoạt động kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại là những phương
thức lâu đời và có tính thực tiễn cao ở nước ta hiện nay. Thứ ba, ngoài Toà án, hiện tại
chưa có một thiết chế riêng biệt nào khác có chức năng và thẩm quyền tài phán hành
chính. Thứ tư, hệ thống Toà án hiến pháp hay cơ chế bảo hiến chưa được thiết lập, do
đó, việc BĐPC trong hành chính nhà nước tồn tại nhiều giới hạn. Thứ năm, chưa có cơ
chế kiểm soát các QĐHC quy phạm một cách hợp lý. Cuối cùng nhưng quan trọng hơn
cả là những khoảng trống nơi mà cơ chế pháp lý kiểm soát HĐHC chưa bao phủ vẫn
tồn tại khá lớn. Từ đó pháp chế trong HĐHC nhà nước ở nước ta không được bảo đảm
tốt.
Nhìn lại quá trình thiết lập và vận hành các phương thức BĐPC trong HĐHC ở
nước ta từ sau thời kỳ đổi mới đến nay có thể nhận thấy sự nỗ lực hoàn thiện cơ chế
BĐPC trong HĐHC của những người làm chính sách. Đầu tiên phải kể đến việc thiết
lập phương thức giám sát của Toà án đối với HĐHC khi phương thức giải quyết khiếu

nại và các phương thức giám sát HĐHC khác đã bộc lộ nhiều khiếm khuyết. Đây là
một bước phát triển quan trọng của cơ chế BĐPC trong HĐHC khi cơ chế này được bổ
sung một phương thức đánh giá do một chủ thể bên ngoài hệ thống CQHC thực hiện
theo thủ tục công khai và chặt chẽ nhằm giải quyết trực tiếp vụ việc. Phương thức này
được kỳ vọng rất nhiều dù tại thời điểm đó, thẩm quyền của Toà án còn hạn hẹp và thủ
tục thụ lý giải quyết còn bị kiềm chế bởi thủ tục khiếu nại hành chính trước khi khởi
3

kiện . Tiếp đó, sau một thời gian vận hành, cơ chế BĐPC trong HĐHC nhà nước tiếp
thể gây ra những cản ngại đối với HĐHC. Do đó, việc xác định giới hạn, phạm vi giám sát của toà án đối với
HĐHC là điều cần thiết, (trang 142 - 143)
3 Theo quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 thì trước khi khởi kiện, bắt buộc
phải thực hiện thủ tục khiếu nại hành chính và chờ đến khi được giải quyết khiếu nại mà không đồng ý mới được
quyền khởi kiện. Phạm vi các loại việc toà án có thẩm quyền thụ lý giải quyết cũng chỉ bó hẹp trong 7 loại việc
được liệt kê chi tiết (xem Điều 2, Điều 11, Điều 30 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm
1996)


3

tục được hoàn thiện không ngừng, các thể chế về khiếu nại tố cáo và thủ tục giải quyết
các vụ án hành chính được sửa đổi theo hướng pháp điển hóa, mở rộng hơn thẩm
quyền và hoàn thiện hơn về thủ tục. Việc cải cách không ngừng thể chế pháp lý BĐPC
trong HĐHC nhà nước cho thấy sự trăn trở và quan tâm của nhà nước ta trong việc
nâng cao hiệu quả, hiệu lực HĐHC, bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Tuy
nhiên, với truyền thống pháp lý Việt Nam, dù có quan tâm hoàn thiện nhưng cơ chế
pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế, chưa hoàn
thành tốt sứ mạng bảo đảm sự hợp pháp, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của HĐHC, bảo
đảm quyền con người, quyền công dân.
Cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước hiện hành ở nước ta được cấu

thành từ những phương thức đơn lẻ, có phần đắp vá, nhiều phương thức được hình
thành và cải cách vụn vặt, dò dẫm, thừa cẩn trọng và thiếu quyết tâm. Liệu rằng một cơ
chế như thế có đảm bảo cho nền hành chính nước nhà vận hành một cách thuận lợi,
hiệu lực, hiệu quả, tạo được niềm tin từ cá nhân, tổ chức. Hoàn thiện thể chế pháp lý
về HĐHC nhà nước và cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC luôn là vấn đề không dừng
lại ở hầu hết các quốc gia, dù cơ chế đó đã được xem là hiệu quả. Đối với Việt Nam,
điều này càng cần thiết và cấp bách. Việc đánh giá toàn diện các phương thức BĐPC
trong HĐHC nhà nước ở nước ta hiện nay, tìm ra phương hướng hoàn thiện cơ chế này
nhằm BĐPC trong HĐHC nhà nước là nội dung có ý nghĩa lý luận và thực tiễn to lớn,
không chỉ trong công cuộc cải cách hành chính nhà nước mà còn nhắm đến bảo đảm
quyền con người, quyền công dân; củng cố niềm tin của cá nhân, tổ chức; góp phần
vào công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.
Vì các lẽ trên, tác giả chọn đề tài “Cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà
nước” làm đề tài luận án tiến sĩ của mình.
2. Phương pháp nghiên cứu và lý thuyết nghiên cứu
2.1. Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu trên nền của phương pháp luận duy vật biện chứng và
duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lê nin. Để thực hiện mục tiêu và nhiệm vụ nghiên
cứu, giải quyết các vấn đề thuộc nội dung luận án, tác giả sử dụng các phương pháp cụ
thể sau :
Chương 1: Để đánh giá được tổng quan tình hình nghiên cứu, những gì đã
nghiên cứu và những gì cần phát triển thêm, tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp
tổng hợp và khảo sát.


4

Chương 2: Tác giả sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp để tổng hợp
những nội dung lý luận của cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước. Bên cạnh

đó, phương pháp phân loại và hệ thống hóa lý thuyết và phương pháp phân tích và
tổng hợp được sử dụng để làm rõ những đặc trưng căn bản của cơ chế pháp lý BĐPC
trong HĐHC nhà nước.
Chương 3: Tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp phân tích, tổng hợp và nghiên
cứu thực tiễn để tổng kết, đánh giá và làm rõ vấn đề pháp lý của cơ chế, thực trạng cơ
chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước hiện nay.
Chương 4: Với phương pháp phân tích và tổng kết kinh nghiệm và phương pháp
giả thuyết, kiểm chứng, dự đoán, tác giả đưa ra những quan điểm và giải pháp cụ thể
hoàn thiện cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước.
2.2. Lý thuyết nghiên cứu
Để bảo đảm giải quyết được các câu hỏi nghiên cứu, phù hợp với mục tiêu nghiên
cứu, tác giả dựa trên các lý thuyết sau: lý thuyết về nhà nước và quản lý nhà nước,
quản lý hành chính nhà nước, lý thuyết về pháp chế, pháp chế XHCN, lý thuyết về nhà
nước pháp quyền, lý thuyết về quyền con người, quyền công dân, lý thuyết về cơ chế
và cơ chế pháp lý.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu

Với đề tài này, tác giả hướng đến việc làm rõ những vấn đề lý luận về cơ chế
pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước; đánh giá thực trạng của cơ chế pháp lý BĐPC
trong HĐHC nhà nước; nêu được những khuyến nghị khoa học hoàn thiện cơ chế pháp
lý BĐPC trong HĐHC nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Thứ nhất, phải làm rõ được bản chất của pháp chế và lý giải được sự cần thiết
phải BĐPC trong HĐHC nhà nước; đưa ra được khái niệm cơ chế pháp lý BĐPC trong
HĐHC nhà nước, đặc trưng của nó, các yếu tố cấu thành; phân tích được nội dung
pháp lý của cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước theo pháp luật hiện hành.
Thứ hai, đánh giá được kết quả, thực trạng của cơ chế BĐPC trong HĐHC nhà
nước hiện nay, chỉ ra những kết quả và những hạn chế, nguyên nhân của hạn chế.
Thứ ba, đề xuất được quan điểm và giải pháp cụ thể để đổi mới, hoàn thiện cơ

chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước ở nước ta hiện nay.


5

4. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu
4.1. Phạm vi nghiên cứu

Về không gian, đề tài tập trung chủ yếu ở phạm vi nghiên cứu là Việt Nam, các
nội dung nghiên cứu ở nước ngoài khá nhiều nhưng với mục tiêu nghiên cứu của đề tài
thì những nội dung ở nước ngoài chỉ nhằm góp phần so sánh, làm rõ và góp phần cho
việc phân tích, đánh giá và góp phần hoàn thiện những nội dung nghiên cứu ở Việt
Nam.
Về phạm vi thời gian, đề tài tập trung vào lý luận, quy định pháp luật hiện hành,
các giải pháp đề xuất cũng gắn với mục tiêu hiện tại của cải cách hành chính và chính
sách, pháp luật khác hiện hành có liên quan. Đề tài có nghiên cứu lịch sử pháp lý ở
Việt Nam nhưng chỉ giới hạn từ thời kỳ Đổi mới (1986) đến nay.
Về nội dung khoa học: Nội hàm của vấn đề “cơ chế pháp lý BĐPC trong
HĐHC nhà nước” là rất rộng, bao gồm hai khía cạnh: thứ nhất, việc BĐPC diễn ra
trong quá trình tiến hành các HĐHC của chính các chủ thể HĐHC, sự BĐPC này
mang tính chủ động và thuộc về quy trình của các HĐHC cụ thể, như hoạt động phê
chuẩn của cấp trên, phê duyệt chính sách…; thứ hai, việc BĐPC đối với HĐHC đã
hoàn thành và được thể hiện thông qua những sản phẩm cụ thể của HĐHC. Ở phương
diện thứ hai, cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC tồn tại bên ngoài HĐHC; không
thuộc về một phần, một khâu của HĐHC. Luận án tập trung nghiên cứu cơ chế này ở
phạm vi thứ hai, tức nhiệm vụ của cơ chế là giám sát, soi rọi, phát hiện và xử lý những
điểm bất hợp pháp của HĐHC sau khi nó được thể hiện ra ngoài bằng các QĐHC,
HVHC cụ thể.
4.2. Đối tượng nghiên cứu
Những vấn đề lý luận về cơ chế cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong quản lý

hành chính nhà nước; pháp luật, thực trạng cơ chế pháp lý bảo đảm pháp chế trong
quản lý hành chính nhà nước, gồm giám sát, thanh tra, kiểm tra, khiếu nại, tố cáo, xét
xử vụ án hành chính.
5. Cái mới của đề tài
Thứ nhất, làm rõ bản chất của pháp chế, lý giải được vì sao HĐHC nhà nước là
hoạt động có nhu cầu cao BĐPC so với các hoạt động nhà nước khác dù cho trong
hoàn cảnh pháp chế không còn được quan tâm nghiên cứu một cách phổ biến.


6

Thứ hai, đánh giá được thực trạng cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC một cách
tổng thể các yếu tố cấu thành của cơ chế dựa trên nền tảng đối tượng BĐPC là HĐHC
nhà nước. Điều này không chỉ giúp việc nghiên cứu được toàn diện mà còn làm cơ sở
cho việc đưa ra các kiến nghị, giải pháp tổng thể và thống nhất để hoàn thiện cơ chế.
Thứ ba, đưa ra được các giải pháp đồng bộ để hoàn hoàn thiện cơ chế pháp lý
BĐPC trong HĐHC nhà nước xuất phát từ nhu cầu BĐPC của HĐHC nhà nước và
nhằm đề hoàn thiện cơ chế pháp lý BĐPC dựa trên góc nhìn toàn cơ chế.
6. Cơ cấu của Luận án
Luận án gồm chương tổng quan và 3 chương nội dung. Bao gồm:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu
Chương 2: Những vấn đề lý luận về cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước
Chương 3: Thực trạng của cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước ở Việt Nam
Chương 4: Nguyên nhân bất cập, phương hướng và giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp
lý BĐPC trong HĐHC nhà nước ở Việt Nam.


7

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN

CỨU 1.1. Tình hình nghiên cứu nước ngoài
Mỗi quốc gia, khu vực có một lịch sử, truyền thống và quan niệm pháp lý khác
nhau về cơ chế kiểm soát đối với HĐHC nhà nước. Ở Anh, Mỹ cũng như các quốc gia
theo hệ thống thông luật và sử dụng học thuyết phân quyền trong tổ chức quyền lực
nhà nước thì việc giám sát, đánh giá HĐHC nhà nước chủ yếu do Toà án thực hiện và
được xem như là một phương thức kiểm soát của tư pháp đối với hành pháp trong
nguyên tắc kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực. Ngược lại, ở các quốc gia
mà tập quyền được áp dụng như là một nguyên tắc cơ bản trong tổ chức thực hiện
quyền lực nhà nước thì phương thức đắt giá nhất để đánh giá HĐHC là phương thức
Toà án lại không phải là giải pháp ưu tiên trong toàn cơ chế. Việc đánh giá tính hợp
pháp của HĐHC nhà nước ở những nước này được thực hiện bằng phương thức hành
chính, bên cạnh đó kết hợp với các phương thức khác như phương thức do tòa án hay
phương thức cơ quan dân cử thực hiện. Việc nghiên cứu cơ chế pháp lý bảo đảm tính
hợp pháp của HĐHC nhà nước được các tác giả nước ngoài nghiên cứu gồm các nội
dung chủ yếu sau:
1.1.1. Về pháp chế trong HĐHC nhà nước và yêu cầu của việc BĐPC trong
HĐHC nhà nước
Thứ nhất, về pháp chế và tính đúng đắn của HĐHC nhà nước
Xuất phát từ quan điểm cho rằng quyền con người và công bằng là những giá trị
tự nhiên, việc BĐPC ở nhiều quốc gia trên thế giới không được tiếp cận như một mục
tiêu riêng, độc lập mà nó được lồng ghép trong khái niệm chung, khái quát hơn, đó là
khái niệm về sự “đúng đắn” (legitimacy) trong HĐHC. Nhìn chung các tác giả đều cho
rằng, sự đúng đắn trong HĐHC trước hết là sự hợp pháp, sau đó hơn cả sự hợp pháp,
nó còn bao gồm sự hợp lý, tính hiệu quả, có thể là đạo đức, công lý hay sự công bằng.
Có tác giả còn cho rằng, sự đúng đắn không chỉ là sự hợp pháp ở góc độ pháp lý mà
còn dưới góc độ chính trị. Do đó, bảo đảm sự hợp pháp là chuẩn mực tối thiểu cần
thiết của một nhà nước trong việc bảo đảm những giá trị chung. Một số công trình tiêu
biểu có quan điểm này như: (1) Richard H. Jr. Fallon, Legitimacy and the Constitution,
118 Harv. L. Rev. 1787, 1853 (2005); (2) David Arkush, Democracy and
Administrative Legitimacy, 47 Wake Forest L. Rev. 611, 630 (2012); (3) Timothy H.

Jones, Administrative Law, Regulation, and Legitimacy, 16 J.L. & Soc'y 410, 425
(1989).

Thứ hai, về mục tiêu BĐPC


8

Dù sử dụng phương thức nào, mục tiêu BĐPC của các nhà nước hướng đến bao
gồm hai mục tiêu: kiểm soát HĐHC, thông qua đó đạt được mục tiêu thứ hai là nâng
cao năng lực, hiệu quả HĐHC nhà nước. Quan điểm này được đề cập bởi các tác giả:
(1) Jed Handelsman Shugerman, The Legitimacy of Administrative Law, 50 Tulsa L.

Rev. 301, 316 (2015); (2) David Arkush, Democracy and Administrative Legitimacy,
47 Wake Forest L. Rev. 611, 630 (2012).
Thứ ba, vai trò, ý nghĩa của việc BĐPC trong HĐHC nhà nước
Xuất phát từ các đặc trưng của HĐHC nhà nước và nguy cơ xảy ra sai phạm
trong hoạt động này, việc thiết lập cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước vì:
kiểm soát tính tùy nghi, chủ động vốn thuộc đặc quyền của hành chính nhà nước, hạn
chế sự lạm quyền, sự độc đoán, phòng ngừa tham nhũng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của cá nhân, tổ chức. Những tác giả có quan điểm này gồm: (1) David Arkush,
Democracy and Administrative Legitimacy, 47 Wake Forest L. Rev. 611, 630 (2012);
(2) Walter Gellhorn, Protecting Citizens against Administrators in Poland, 65 Colum.
L. Rev. 1133 - 1166 (1965); (3) Charles H. Jr. Koch, Judicial Review of Administrative
Discretion, 54 Geo. Wash. L. Rev. 469, 511 (1985; (4) Frank J. Goodnow, Private
Rights and Administrative Discretion, 83 Cent. L.J. 165, 174 (1916); (5) Rene Seerded
và Frist Stroink (editors), Adminidtrative law of the European Union, it member States
and the United States, Intersentia, 2002; (6) A. W. Bradley, Administrative Justice: A
Developing Human Right, 1 Eur. Pub. L. 347, 370 (1995).
1.1.2. Về cơ chế BĐPC trong HĐHC nhà nước

BĐPC trong HĐHC nhà nước được thực hiện bằng nhiều phương thức khác
nhau, vị trí và sự phối hợp của các phương thức cũng khác nhau ở các nhà nước. Các
phương thức được áp dụng phổ biến ở các nước như: kiểm soát của cơ quan lập pháp,
mệnh lệnh của cơ quan hành pháp, phương thức giải quyết khiếu nại hành chính,
phương thức tài phán hành chính, các thiết chế độc lập, trong đó quan trọng nhất và cơ
bản nhất là phương thức Tòa án. Tuy vậy, việc áp dụng kết hợp các phương thức luôn
mang lại kết quả tốt hơn.
Các công trình nước ngoài tiêu biểu có mô tả cơ bản các phương thức bảo đảm sự
đúng đắn trong HĐHC nhà nước ở nước ngoài như: (1) Timothy H. Jones,
Administrative Law, Regulation, and Legitimacy, 16 J.L. & Soc'y 410, 425 (1989); (2)
Frank J. Goodnow, Private Rights and Administrative Discretion, 83 Cent. L.J. 165,
174 (1916); (3) David Arkush, Democracy and Administrative Legitimacy, 47 Wake
Forest L. Rev. 611, 630 (2012); (4) Jocelyn Cheung, Police Accountability, 78 Police


9

J. 3, 36 (2005); (5) Peter Cane (2011), Administrative law, Oxford University, fifth
edition; (6) Denis J. Galligan & Daniel M.Smilov, Administrative law in the centeral
and eastern Europe, 1996 - 1998, Central Europen University, 1999; (7) Rene Seerded
và Frist Stroink (editors), Adminidtrative law of the European Union, its member
States and the United States, 2002, Intersentia. (8) John D. deleo, Jr. Administrative
law, Delmar, 2008.
1.1.3. Về nội dung của các phương thức trong cơ chế BĐPC trong HĐHC
nhà nước
Các phương thức BĐPC trong HĐHC nói riêng, đánh giá và kiểm soát HĐHC
nói chung ở các nước trên thế giới thường được các nhà nghiên cứu xếp thành 3 nhóm:
Thứ nhất là các phương thức giải quyết tranh chấp theo thủ tục tư pháp (tại Toà án và
tại cơ quan tài phán). Thứ hai là các phương thức kiểm soát mang tính chính trị trong
việc kiềm chế đối trọng (do nghị viện trực tiếp thực hiện hay do Ombudsman thực

hiện). Thứ ba là phương thức kiểm soát bên trong (internal review) do chính CQHC
thực hiện thông qua việc giải quyết khiếu nại hành chính (complaint).
Thứ nhất, phương thức xét xử của Toà án theo thủ tục tư pháp (Judicial
review of administrative action)
Xuất phát từ tính độc lập của chủ thể tiến hành, chặt chẽ của thủ tục giải quyết
cũng như hiệu lực của phán quyết sau cùng, phương thức này được rất nhiều công
trình nghiên cứu đề cập đến. Hầu hết các công trình nghiên cứu về phương thức này
đều khẳng định tính ưu việt về khả năng giải quyết triệt để các tranh chấp hành chính
thông qua một phán quyết chặt chẽ và bắt buộc thi hành. Tuy nhiên, cũng có một số ít
công trình đánh giá về vai trò của hoạt động này trong một số hoàn cảnh cụ thể.
(1) Hon S. Chan, Judicial Review and Control over Administrative Discretion in

the People’s Republic China, 18 Rev. Cent. & E. Eur. L. 135, 164 (1992): việc kiểm
soát của tư pháp đối với hành chính là một nội dung cơ bản của kiểm soát quyền lực
nhà nước rất cơ bản. Việc ban hành các đạo luật quy định rõ ràng về phạm vi và cách
thức thực hiện quản lý hành chính cũng như thiết lập cơ chế giám sát của CQHC cấp
trên là điều cần thiết. Sau đó từng bước mở rộng phạm vi tài phán tư pháp đối với hoạt
động một cách bài bản hơn.
(2) Rene Seerded và Frist Stroink (editors), Adminidtrative law of the European

Union, its member States and the United States, 2002, Intersentia; (3) Peter Cane,
Administrative law, 5th edition, Oxford, 2011; (4) P. P. Craig, Administrative Law,
Sweet & Maxwell, 1994: các cuốn sách đều cho rằng phương thức giám sát của Toà án


10

có nhiều ưu việt, luôn được được chú trọng trong việc bảo đảm sự tuân thủ pháp luật
và bảo đảm quyền của cá nhân, tổ chức.
Tuy nhiên, có tác giả cũng đưa ra quan điểm yếu thế của phương thức tòa án. Đó

là (5) Chrisrtoph Mollers, The three branches A comparative model of separation of
powers, Oxford, 2013. Theo đó, nếu pháp luật của cơ quan lập pháp quy định chặt chẽ
về nội dung và phương thức quản lý, thì Toà án hầu như không có gì để làm vì mọi thứ
xem ra quá rõ ràng. Ngược lại, nếu cơ quan lập pháp cho phép CQHC được sáng tạo
thì trong phạm vi đó, khả năng can thiệp của Toà án cũng hạn chế.
Thứ hai, phương thức giải quyết khiếu nại thông qua cơ quan tài phán
hành chính (appeal to the administrative tribunals)
(1) Peter Cane, Administrative law, 5

th

edition, Oxford, 2011; (2) P. P. Craig,
Administrative Law, Sweet & Maxwell, 1994; (3) A. W. Bradley & K. D. Ewing,
th

Constitutional and administrative law, Pearson, 14 , 2007. Các tác giả lưu ý đặc trưng
của phương thức này: chỉ có thẩm quyền tài phán đối với QĐHC, không xem xét với
HVHC; ngoài việc xem xét tính pháp lý của quyết định còn xem xét cả về tính hợp lý;
chủ thể thực hiện là những người có kiến thức và kinh nghiệm quản lý, thủ tục nhanh
chóng và ít tốn kém hơn so với việc giải quyết tại Toà án. Cuối cùng, phán quyết về
việc giải quyết khiếu nại của cơ quan tài phán có thể bị Toà án xem xét lại theo thủ tục
kháng cáo tư pháp.
Thứ ba, phương thức giám sát HĐHC bằng thiết chế độc lập Ombudsman
(1) Hermam Wuyts, Relationship with the complaints trong cuốn The work and

practice of Ombudsman and National human right institutions, Danish Ministry of
foreign Affairs, 2002; (2) A. W. Bradley & K. D. Ewing, Constitutional and
th

administrative law, Pearson, 14 , 2007: Theo các tác giả, phương thức xem xét lại

quyết định của người có thẩm quyền bằng thiết chế Ombudsman có ưu điểm là vụ việc
sẽ được xem xét một cách chi tiết bởi một chủ thể có quan điểm cởi mở và có kinh
nghiệm và có khả năng phân tích xấu – tốt về phương cách quản lý của Chính phủ
4

thông qua một thủ tục yêu cầu đơn giản và dễ tiếp cận .
Theo đó, các công trình sau cũng đưa ra những ưu điểm, lợi thế của Obusman
và đặc thù của phương thức này: (1) Jens Olsen, Good administrative Practice trong
cuốn the work and practice of Ombudsman and National human right institutions,
Danish Ministry of foreign Affairs, 2002; (2) Claes Eklundh, The independance of the
Ombudsman, trong cuốn the work and practice of Ombudsman and National human
4

A. W. Bradley & K. D. Ewing, Constitutional and administrative law, Pearson, 14th, 2007, trang 715


11

right institutions, Danish Ministry of foreign Affairs, 2002; (3) Hermam Wuyts,
Relationship with the complaints (the work and practice of Ombudsman and National
human right institutions), Danish Ministry of foreign Affairs, 2002; (4) Peter Cane,
th

Administrative law, 5 edition, Oxford, 2011.
Thứ tư, phương thức kiểm soát của nghị viện
Với vai trò là cơ quan lập pháp, nghị viện luôn thực hiện các phương thức nhất
định nhằm bảo đảm pháp luật được thực thi đúng. Dù vậy, phương thức này mang tính
chính trị, không phải được thiết lập để trực tiếp bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công
dân khi bị xâm phạm từ HĐHC, nó chủ yếu được thiết kế để bảo vệ lợi ích chung.
Giám sát của nghị viện vừa mang tính vĩ mô thông qua kiểm soát hoạt động ban hành

quy phạm pháp luật hành chính và cụ thể thông qua kiểm soát các HĐHC. Các tác giả
có nghiên cứu vấn đề này như: (1) Peter Cane, Administrative law, 5th edition, Oxford,
2011; (2) P. P. Craig, Administrative Law, Sweet & Maxwell, 1994; (3) Rene Seerded
and Frist Stroink (editors), Adminidtrative law of the European Union, its member
States and the United States, 2002, Intersentia; (4) Chrisrtoph Mollers, The three
branches A comparative model of separation of powers, Oxford, 2013.
Thứ năm, phương thức giải quyết khiếu nại của CQHC (complain to the
administrative authority)
Phương thức này thường được gọi là giám sát bên trong/giám sát nội bộ (internal
review) vì việc giải quyết các khiếu nại hành chính được thực hiện bởi chính CQHC đã
thực hiện hoạt động quản lý hoặc do một cơ quan khác cũng thuộc hệ thống bộ máy
hành chính thực hiện. Khiếu nại hành chính có thể là thủ tục độc lập nhưng cũng có
thể được quy định là thủ tục bắt buộc trước khi khởi kiện tại Toà án. Phương thức này
được ưu tiên sử dụng và tỏ ra hiệu quả trong nền hành chính truyền thống. Các tác giả
có quan điểm này như: (1) Rene Seerded and Frist Stroink (editors), Adminidtrative
law of the European Union, its member States and the United States, 2002, Intersentia;
(2) Peter Cane, Administrative law, 5th edition, Oxford, 2011.
1. 2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam
Ở Việt Nam, những công trình nghiên cứu liên quan đến cơ chế pháp lý BĐPC

trong HĐHC nhà nước là khá nhiều, có thể tổng quan theo từng vấn đề như sau:
1.2.1. Về pháp chế và sự cần thiết BĐPC trong HĐHC nhà nước ở Việt Nam
Thứ nhất, về khái niệm pháp chế
Pháp chế và pháp chế XHCN là thuật ngữ được nghiên cứu nhiều trong khoa học
pháp lý nước ta ở thập niên 70, 80 của thế kỷ trước. Đến thời điểm Hiến pháp 1992


12

được ban hành thì thuật ngữ này được nghiên cứu ở khía cạnh giải pháp “tăng cường”,

“đẩy mạnh” hơn là tập trung vào khái niệm. Khái niệm pháp chế và pháp chế XHCN
được nghiên cứu tiêu biểu ở một số công trình như: (1) Viện Nghiên cứu Nhà nước và
Pháp luật (1995), Những vấn đề lý luận cơ bản về nhà nước và pháp luật, NXB
CTQG; (2) Đại học Luật Hà Nội (2003), Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật,
NXB Công an nhân dân; (3) Nguyễn Cửu Việt (chủ biên, 2003), Giáo trình Lý luận
chung về nhà nước và pháp luật, NXB ĐHQG Hà Nội (chương XIX); (4) Nguyễn
Minh Đoan (2010), Giáo trình Lý luận về nhà nước và pháp luật, NXB CTQG,
(chương 20). Theo các tác giả, pháp chế là sự tuân thủ pháp luật, là sự đòi hỏi các cơ
quan nhà nước, nhân viên nhà nước, các tổ chức xã hội và mọi công dân phải thực hiện
đúng, thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật trong hoạt động của mình, nhằm xây dựng
một xã hội có trật tự, kỷ cương. Pháp chế XHCN có mối liên hệ giữa tính hợp pháp và
tính hợp lý.
Thứ hai, về bản chất của pháp chế
Dù được ghi nhận và phân tích ở những từ ngữ khác nhau nhưng nội dung mang
tính bản chất, chủ đạo của pháp chế là sự tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật một
cách nghiêm chỉnh, chính xác, triệt để. Quan điểm này được thể hiện bởi các tác giả
sau: (1) Đào Trí Úc (2011), Pháp chế và pháp quyền XHCN: những phạm trù pháp lý
của nhận thức và phát triển, Tạp chí Khoa học pháp lý số 1; (2) Nguyễn Cửu Việt (chủ
biên, 2003), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, NXB ĐHQG Hà Nội,
chương XIX; (3) Nguyễn Minh Đoan (2010), Giáo trình Lý luận về nhà nước và pháp
luật, NXB CTQG, chương 20.
Thứ ba, sự cần thiết BĐPC trong HĐHC nhà nước. Điều này được thể hiện
qua hai nội dung:
Một là xuất phát từ nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung và nhu cầu
kiểm soát HĐHC nhà nước nói riêng.
Quyền hành chính là một loại quyền lực nhà nước cơ bản, thể hiện rõ nhất tính
cai trị của nhà nước, kiểm soát quyền lực hành chính là nhằm đáp ứng như cầu kiểm
soát quyền lực nhà nước nói chung, nhằm bảo đảm quyền lực không bị làm dụng và
không bị sử dụng sai mục đích. Quan điểm này được thể hiện trong các công trình
như: (1) Đào Trí Úc, Quan niệm về giám sát quyền lực nhà nước và các cơ chế thực

hiện giám sát; Nguyễn Mạnh Kháng, Cơ sở khoa học của cơ chế kiểm tra, giám sát
quyền lực nhà nước; Hà Thị Mai Hiên, cơ chế kiểm tra, giám sát trong nhà nước pháp
quyền XHCN Việt Nam trong sách chuyên khảo “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực
hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay”, do Đào Trí Úc và Võ Khánh Vinh


13

đồng chủ biên, NXB CAND, 2003; (2) Lê Thiên Hương (2014), Về cơ chế kiểm tra,
giám sát đối với bộ máy hành chính nhà nước, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 4; (3) Lê
Văn Cảm, Nguyễn Cảnh Hợp (2011), Thực trạng tổ chức, thực hiện và kiểm soát
quyền lực nhà nước ở Việt Nam, Tạp chí NN và PL số 5.
Với đặc trưng là tính dưới luật, tính chủ động và tính tùy nghi, HĐHC tiềm ẩn
nguy cơ cao về vi phạm pháp luật nói chung và khả năng lạm quyền nói riêng. So với
các hoạt động khác của nhà nước, BĐPC trong HĐHC nhà nước luôn là mang tính cấp
bách. Các công trình có nêu trực tiếp quan điểm này như: (1) Nguyễn Cửu Việt (2013),
Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB ĐHQG Hà Nội, chương 1; (2) Nguyễn
Cảnh Hợp (chủ biên, 2017), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Hồng Đức,
chương 1; (3) Phạm Hồng Thái (2013), QĐHC nhà nước - Một số vấn đề lý luận, Tạp
chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học, Tập 29, Số 2; (4) Vũ Thư (2006), Về kiểm soát
quyền lực hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước Việt Nam hiện nay, Tạp chí
NN và PL số 12; (5) Lê Minh Tâm (2000), Quyền hành pháp và chức năng của quyền
hành pháp, Tạp chí Luật học, số 6.
Hai là BĐPC trong HĐHC nhà nước còn vì đáp ứng mục tiêu xây dựng nhà nước
pháp quyền và bảo đảm quyền con người, quyền công dân.
Pháp chế là một chế độ pháp luật có sự tương thích, không đối lập hay cản trở
mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền. Theo đó, đề cao pháp luật và tăng cường
pháp chế là yêu cầu trước hết của nhà nước pháp quyền XHCN. Một số tác giả có quan
điểm này như: (1) Trần Hậu Thành (2005), Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà
nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, NXB Lý luận chính

trị (mục III, chương I); (2) Đào Trí Úc (chủ biên, 2005), Xây dựng Nhà nước pháp
quyền XHCN Việt Nam, NXB CTQG (mục II, chương V); (3) Đỗ Ngọc Hải (2009),
Bàn về pháp chế XHCN trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền
XHCN Việt Nam, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 1 (4) Võ Khánh Vinh (1991), Pháp
chế XHCN – một phương thức thể hiện và thực hiện quyền lực nhân dân, Tạp chí NN
và PL, số 1;
BĐPC tức đề cao tinh thần thượng tôn pháp luật, đó chính là thừa nhận những giá
trị tiến bộ khác như dân chủ, văn minh, nhân đạo, vì con người. Để có pháp chế, pháp
luật phải bảo vệ được các quyền, tự do của công dân, của tập thể và các tổ chức chứ
không phải pháp luật chung chung. Các tác giả có các nghiên cứu thể hiện quan điểm
này như: (1) Hoàng Thị Kim Quế (2013), Mối quan hệ giữa pháp luật và đạo đức
trong nhà nước pháp quyền và những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam hiện nay, Tạp chí
Luật học, số 2; (2) Nguyễn Tiến Hiệp (2014), Mối quan hệ giữa đạo đức với pháp luật


14

trong công vụ, Tạp chí quản lý nhà nước, số 1; (4) Nguyễn Minh Đoan (2008), Pháp
luật với công bằng xã hội, Tạp chí NN và PL, số 12; (5) Hồ Sỹ Sơn (2009), Mối liên
hệ giữa nhân đạo và pháp luật, Tạp chí NN và PL, số 1.
1.2.2. Về khái niệm cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước
Thứ nhất, về khái niệm cơ chế pháp lý
Cơ chế pháp lý là một chỉnh thể gồm các thể chế pháp lý và các thiết chế của nhà
nước gắn kết chặt chẽ với nhau, cùng vận hành nhằm thực hiện mục đích đặt ra. Quan
điểm này được nêu trong các công trình sau: (1) Nguyễn Minh Đoan (chủ biên, 2016),
Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam
hiện nay, NXB CTQG; (2) Võ Khánh Vinh (2011, chủ biên), Cơ chế bảo đảm và bảo
vệ quyền con người, Viện Khoa học xã hội, NXB KHXH; (3) Các luận án tiến sĩ:
Trương Thị Hồng Hà (2007), Hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm chức năng giám sát
của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Hà Nội; Nguyễn Mạnh Bình (2010),

Hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối với việc thực thi quyền lực nhà nước ở
Việt Nam hiện nay, Học viện Chính trị quốc gia Hà Nội.
Thứ hai, về khái niệm cơ chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước
Theo các tác giả như: (1) Vũ Thư (2006), Về kiểm soát quyền lực hành pháp
trong hệ thống quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí NN và PL. số 12; (2)
Nguyễn Minh Đoan (chủ biên, 2016), Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước
của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay, NXB CTQG thì cơ chế kiểm soát
quyền hành pháp và hành chính là hệ thống các phương thức, khả năng và quy tắc
được ghi nhận để thông qua đó biết được quyền lực hành pháp đang làm gì, làm như
thế nào và khống chế, điều chỉnh được.
Cơ chế pháp lý được cấu thành từ: thể chế, thiết chế và các điều kiện bảo đảm
cho sự vận hành của cơ chế. Các bài viết thể hiện sự đồng tình về quan điểm này như:
(1) Lê Thiên Hương (2014), Về cơ chế kiểm tra, giám sát đối với bộ máy hành chính

nhà nước, Tạp chí QLNN. số 4; (2) Trường hành chính trung ương (1988), Những cơ
sở khoa học và lý luận về quản lý nhà nước XHCN, chương VIII, NXB Sự Thật.
1.2.3. Nội dung và thực trạng của thể chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà
nước
Thể chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước là tổng thể những quy định pháp
luật về các phương thức kiểm soát HĐHC nhằm bảo đảm sự hợp pháp của hoạt động
này. Khi khảo sát tổng thể về thể chế pháp lý BĐPC trong HĐHC nhà nước, theo
chúng tôi, các nội dung cơ bản quyết định đến hiệu quả BĐPC của cơ chế pháp lý bao


15

gồm: thứ nhất, phạm vi HĐHC nhà nước được BĐPC bởi cơ chế pháp lý; thứ hai,
thẩm quyền BĐPC trong HĐHC nhà nước; thứ ba, cơ chế làm phát sinh quan hệ
BĐPC trong HĐHC nhà nước và thứ tư là mức độ BĐPC của cơ chế pháp lý BĐPC
trong HĐHC nhà nước.

Thứ nhất, phạm vi HĐHC nhà nước được BĐPC bởi cơ chế pháp lý hiện
hành
Theo pháp luật hiện hành, HĐHC được BĐPC bởi cơ chế pháp lý được xác
định theo các phương thức cụ thể. Theo đó, với phương thức khiếu nại, giải quyết
khiếu nại và phương khiếu kiện, HĐHC được BĐPC là các QĐHC, HVHC; với
phương thức kiểm tra xử lý văn bản thì đối tượng được hướng đến là QĐHC quy
phạm; phương thức giám sát thì có đối tượng rộng hơn, không giới hạn các HĐHC
được giám sát. Theo đó, phạm vi HĐHC được BĐPC bởi cơ chế pháp lý vừa hẹp,
thiếu bao quát nhưng cũng vừa rộng, thiếu trọng tâm. Các công trình nghiên cứu có đề
cập vấn đề này chủ yếu đánh giá theo phương thức cụ thể.
Với phương thức kiểm tra, thanh tra: các nội dung cơ bản của các phương thức
này được nghiên cứu bởi các công trình như: (1) Đinh Văn Mậu (2003), Kiểm soát
việc thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nước và Phạm Tuấn Khải (2003), Tăng
cường hoạt động kiểm tra, thanh tra nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính
phủ, trong cuốn “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở
nước ta hiện nay” (Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh đồng chủ biên); (2) Bùi Thị Đào
(2015), Tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC, NXB Chính trị quốc gia (chương 4);
(3) Đoàn Thị Tố Uyên (2012), Luận án tiến sĩ, Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Đại học Luật Hà Nội; (4) Trần Đức Lượng (Chủ
nhiệm, 2002), Đề tài khoa học cấp nhà nước, Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra,
giám sát nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước; 5) Đinh Văn Minh (2016), Bàn
về chức năng giám sát hành chính của cơ quan thanh tra Chính phủ, Tạp chí Thanh
tra, số 5;
Với phương thức khiếu nại, giải quyết khiếu nại, tố cáo, giải quyết tố cáo, các
công trình nghiên cứu trực tiếp như: (1) Bùi Xuân Đức (2008), Đổi mới cơ chế giải
quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay, Tạp chí Dân chủ và pháp
luật, số 5; (2) Đinh Văn Minh (2015), Khiếu nại hành chính: lịch sử phát triển và
những vấn đề thực tiễn, NXB Hồng Đức; (3) Vũ Duy Duẩn (2014), Luận án tiến sĩ,
Khiếu nại, tố cáo: phương thức BĐPC, kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước.

Về phương thức khiếu kiện tại Toà án, phạm vi HĐHC được BĐPC bằng Tòa
án: là các QĐHC, HVHC được xác định là “đối tượng xét xử của TAND”. Các bài viết


16

nổi bật nghiên cứu vấn đề này gồm: (1) Phạm Hồng Thái (chủ biên, 2001), QĐHC,
HVHC – Đối tượng xét xử của Tòa án, NXB Tổng hợp Đồng Nai; (2) Nguyễn Thanh
Bình (2004), Thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính của Tòa án – sự bảo đảm công
lý trong quan hệ giữa nhà nước và công dân, NXB Tư pháp; (3) Lương Thanh Cường
(2010), Tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC, HVHC, trong cuốn sách Tài phán
hành chính trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt
Nam, Nguyễn Như Phát và Nguyễn Thị Việt Hương đồng chủ biên, NXB KHXH; (4)
Đinh Văn Mậu (1997), Những HĐHC thuộc thẩm quyền tài phán của Tòa án, Tạp chí
Luật học, số 5; (5) Nguyễn Mạnh Hùng (2011), Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án
hành chính theo Luật Tố tụng hành chính: sự kế thừa, phát triển và những nội dung
cần được hoàn thiện, Tạp chí Luật học, số 9.
Về phương thức giám sát của cơ quan dân cử, các thiết chế độc lập thì có phạm
vi kiểm soát rộng hơn các phương thức do bộ máy hành chính thực hiện. Về vấn đề

này, có quan điểm sau: (1) Các bài viết: Trần Ngọc Đường (2003), Quyền giám sát tối
cao của Quốc hội và Quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội: Đối tượng, nội
dung, phương thức thực hiện và hậu quả pháp lý; Phạm Hồng Thái, về phạm vi, hình
thức giám sát của Quốc hội, trong cuốn sách sách Giám sát và cơ chế giám sát việc
thực hiện quyền lực nhà nước do Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh đồng chủ biên, NXB
CAND, 2003; (2) Nguyễn Sĩ Dũng, Vũ Công Giao (chủ biên), Hoạt động giám sát của
cơ quan dân cử ở Việt Nam: vấn đề và giải pháp, Viện Chính sách công và pháp luật.
Theo tác giả, thể chế giám sát của cơ quan dân cử nói chung còn bất cập như: phạm vi
giám sát của Quốc hội và HĐND rất rộng, dàn trải, không phù hợp với tính chất, điều
kiện của cơ quan dân cử, chưa phân định rõ phạm vi giám sát đối với từng chủ thể

giám sát; hoặc theo tác giả Nguyễn Sĩ Dũng (2016), Giám sát Quốc hội: vấn đề khái
niệm, Tạp chí Tia sáng, bản điện tử đăng tại thì phạm vi giám sát
của Quốc hội Việt Nam thiếu tập trung, giám sát cả những hoạt động mà nhìn chung
Nghị viện ở các nước không giám sát.
Thứ hai, thẩm quyền BĐPC trong HĐHC nhà nước
Đối với phương thức thanh tra: thẩm quyền thanh tra theo pháp luật hiện hành
được quy định chung chung, chủ yếu mang tính phối hợp với các phương thức khác.
Các tác giả có quan điểm này như: (1) Đinh Văn Minh (2016), Chức năng giám sát
hành chính của cơ quan thanh tra Chính phủ, Tạp chí Thanh tra, số 6; (2) Đỗ Thị
Hằng (2016), Bàn về những ưu điểm, hạn chế khi thực hiện các quyền trong hoạt động
thanh tra, Tạp chí thanh tra, số 6; (3) Nguyễn Huy Hoàng (2016), Thực trạng về thực
hiện quyền yêu cầu trong hoạt động thanh tra hành chính, Tạp chí thanh tra, số 9.


17

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo: Pháp luật hiện hành còn nhiều khoảng
trống và chưa rõ ràng về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo. Các bài viết có quan
điểm này như: (1) Nguyễn Tuấn Khanh (2003), Thực trạng các cơ chế giải quyết khiếu
nại hành chính ở Việt Nam hiện nay; Trần Công Phàn (2003), Khiếu nại hành chính –
thực trạng và những vấn đề pháp lý đặt ra, trong cuốn sách sách Giám sát và cơ chế
giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước do Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh đồng chủ
biên, NXB CAND, 2003; (2) Vũ Duy Duẩn (2014), Luận án tiến sĩ, Khiếu nại, tố cáo:
phương thức BĐPC, kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, Học Viện Chính trị
quốc gia Hồ Chí Minh; (3) Hoàng Ngọc Dũng (2015), Luận án Tiến sĩ, Giải quyết
khiếu nại hành chính trong công cuộc cải cách hành chính ở Việt nam, Học viện Hành
chính quốc gia; (5) Hoàng Ngọc Giao (2009, chủ biên), Cơ chế giải quyết khiếu nại
hành chính ở Việt Nam: vấn đề và giải pháp, Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và
phát triển.
Thẩm quyền giám sát của cơ quan dân cử: thẩm quyền giám sát của cơ quan

dân cử đối với HĐHC được xem là thẩm quyền cơ bản, bảo đảm chức năng đại diện và
vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, thẩm quyền này hiện còn dàn trải,
thiếu tập trung. Các công trình có quan điểm này như: Nguyễn Đình Quyền (2017),
Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam – Những vấn
đề lý luận và thực tiễn, Tạp chí NCLP, số 11; Tào Thị Quyên (2011), Cơ sở pháp lý
của hoạt động kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật , Tạp
chí NN và PL, số 7.
Thẩm quyền xét xử hành chính của TAND: theo pháp luật hiện hành, việc xác
định thẩm quyền xét xử vụ án hành chính còn nhiều vướng mắc, gây tranh cãi. Nhiều
bài viết có ý kiến này như: (1) Nguyễn Thanh Bình (2004), Thẩm quyền xét xử khiếu
kiện hành chính của Tòa án – sự bảo đảm công lý trong quan hệ giữa nhà nước và
công dân, NXB tư pháp; (2) Nguyễn Mạnh Hùng (2011), Phân cấp thẩm quyền xét xử
sơ thẩm vụ án hành chính cần tiếp tục được hoàn thiện, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật
số 9; (3) Thân Quốc Hùng (2015), Một số ý kiến về thẩm quyền của Tòa án trong xét
xử vụ án hành chính, Tạp chí Nghề luật, số 11;
Thứ ba, về mức độ BĐPC của cơ chế
Một, về hình thức xử lý đối với HĐHC không hợp pháp:
Trong các phương thức được thực hiện bởi CQHC, HĐHC có dấu hiệu hoặc có
kết luận trái pháp luật, tùy vào mức độ sẽ bị xử lý các hình thức như sau: đình chỉ thi
hành, bãi bỏ, hủy bỏ. Pháp luật về vấn đề này còn nhiều bất cập. Các công trình liên
quan như: (1) Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB


18

Đại học Quốc gia Hà Nội; (2) Nguyễn Cảnh Hợp (2017, chủ biên), Giáo trình Luật
Hành chính Việt Nam, NXB Tư pháp; (3) Cao Vũ Minh (2017), QĐHC của Chính
phủ: Lý luận và thực tiễn, NXB CTQG; (4) Bùi Thị Đào (2015), Tính hợp pháp và
tính hợp lý của QĐHC, NXB CTQG; (5) Đoàn Thị Tố Uyên (2017), Lý luận và thực
tiễn về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay , NXB

CAND.
Với phương thức giám sát, cơ quan dân cử có quyền hạn trong việc đình chỉ, bãi
bỏ các văn bản quy phạm pháp luật, có quyền xem xét, chất vấn hoạt động của CQHC
nhà nước. Tuy nhiên, sự tác động rõ nhất đối với HĐHC là hình thức bãi bỏ. Còn việc
xem xét báo cáo hay chất vấn chưa được quy định về hậu quả pháp lý. Một số tác giả
có quan điểm này như: (1) Các bài viết sau trong cuốn sách Giám sát và cơ chế giám
sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, do Đào Trí Úc và Võ Khánh
Vinh (2003 đồng chủ biên), NXB CAND: Trần Ngọc Đường, Quyền giám sát tối cao
của Quốc hội và quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội: đối tượng, nội dung,
phương thức thực hiện và hậu quả pháp lý; Lê Hồng Sơn, Giám sát của Quốc hội đối
với Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước; (2) Trần Công Dũng (2015), Bảo
đảm tính thực quyền của Hội đồng nhân dân trong pháp luật về chính quyền địa
phương, Tạp chí Nghề luật, số 5; (3) Trương Đắc Linh (2002), Sự kiểm tra, giám sát
của HĐND và UBND đối với các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành ở địa
phương, Tạp chí NNPL, số 7.
Đối với phương thức giải quyết khiếu kiện tại Tòa án, Tòa án khi xét xử vụ án
hành chính có những quyền hạn nhất định đối với HĐHC bị khởi kiện như: khẳng định
tính hợp pháp và hiệu lực của chúng, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp
luật, chấm dứt HVHC trái pháp luật. Các bài viết có liên quan như: (1) Nguyễn Văn
Quang (2000), Quyền hạn của TAND trong xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính, Tạp
chí Luật học, số 6; (1) Vũ Thư (2002), Trình tự, thủ tục sửa đổi, hủy bỏ QĐHC áp
dụng đối với cá nhân, tổ chức, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11; (3) Vũ Thị Hoa
(2015), Luận án tiến sĩ, Bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân tổ chức
trong xét xử vụ án hành chính ở Việt Nam, Học viện Chính trị quốc gia.
Về quyền hạn của Tòa án đối với các văn bản quy phạm pháp luật không hợp
pháp có liên quan đến QĐHC, HVHC bị khởi kiện, các tác giả đều khẳng định đây là
thẩm quyền cho thấy sự tác động của tư pháp đối với hành pháp và hành chính nhưng
vẫn còn hạn chế. Một số tác giả nghiên cứu như: (1) Nguyễn Hoàng Anh (2012), Vai
trò và giới hạn của Tòa Hiến pháp, Tòa hành chính trong việc bảo đảm tính thống
nhất của pháp luật, Tạp chí NCLP, số 10; (2) Vũ Thư, Lê Thương Huyền (đồng chủ

19

biên, 2015), Bình luận khoa học Luật Tố tụng hành chính năm 2015, NXB Hồng Đức;
(3) Cao Vũ Minh (2017), Tòa án với việc xem xét, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

có liên quan trong vụ án hành chính, Tạp chí NN và PL, số 1.
Về truy cứu trách nhiệm đối với chủ thể thực hiện HĐHC trái pháp luật
Các quy định về truy cứu trách nhiệm chủ thể ban hành còn mang tính nguyên
tắc, rất khó áp dụng trong thực tiễn. Các tác giả có quan điểm này gồm: Nguyễn Minh
Tuấn (2016), luận án tiến sĩ, Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của CQHC
nhà nước, Học viện CTQG Hồ Chí Minh; (2) Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình
Luật hành chính Việt Nam, NXBCTQG; (3) Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên, 2017), Giáo
trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Tư pháp; (4) Lương Thanh Cường (2015),
Luận bàn về trách nhiệm công vụ, Tạp chí QLNN, số 235.
Về vấn đề khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt hại do HĐHC trái pháp
luật gây ra
Phạm vi bồi thường do HĐHC nhà nước gây ra là hẹp, khó xác định: các tác giả
có quan điểm này như: Phạm Hồng Thái (2015), Trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN:
Luật học, tập 30, số 3; (2) Lương Thanh Cường (2015), Luận bàn về trách nhiệm công
vụ, Tạp chí QLNN, số 235; (3) Lê Thị Hoa (2015), Trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước trong hoạt động quản lý hành chính, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 228.
1.2.4. Về thiết chế BĐPC trong HĐHC nhà nước
Thứ nhất, về các thiết chế BĐPC trong HĐHC nhà nước bên trong hệ thống
hành chính. Các thiết chế trực tiếp tiến hành các phương thức BĐPC mang tính bên
trong hệ thống hành chính gồm: cơ quan thanh tra, CQHC nói chung. Các vấn đề xung
quanh thiết chế trong cơ chế bên trong được các tác giả nghiên cứu như: vị trí của thiết
chế, tổ chức bộ máy, vấn đề nhân sự. Thực trạng chung của các thiết chế bên trong hệ

thống hành chính chức năng, tính độc lập, tính chuyên nghiệp, vấn đề chuyên môn,
năng lực. Các công trình sau có nghiên cứu trực tiếp về vấn đề này:
(1) Trần Văn Truyền (2009), Đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành thanh

tra trong cơ chế thị trường định hướng XHCN – Luận cứ khoa học phục vụ sửa đổi
Luật Thanh tra và hoàn thiện pháp luật thanh tra, đề tài khoa học cấp bộ, Hà Nội; (2)
Nguyễn Văn Tuấn (2015), Luận án tiến sĩ, Vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước
trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam; (3) Vũ Việt Hà (2017),
Đổi mới mô hình cơ quan thanh tra nhà nước cấp tỉnh, Tạp chí Thanh tra, số 1; (4)
Nguyễn Văn Thanh, Đinh Văn Minh (2004),“Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải