Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành tại thành phố thái bình

TRẦN NGỌC THÁI

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG
LUẬT KINH TẾ

LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI
THÀNH PHỐ THÁI BÌNH

TRẦN NGỌC THÁI

2016 - 2018

HÀ NỘI - 2018

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO


TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG
LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI
THÀNH PHỐ THÁI BÌNH
TRẦN NGỌC THÁI

Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số

: 8 38 01 07

Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN THỊ DUNG

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số
liệu, ví dụ, trích dẫn trong luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy, trung thực.

Hà Nội, ngày 31 tháng 12 năm 2018
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trần Ngọc Thái


LỜI CẢM ƠN
Được sự phân công của Khoa Sau đại học, Trường Đại học Mở Hà Nội và
sự đồng ý của giáo viên hướng dẫn TS. Nguyễn Thị Dung về đề tài luận văn: "Pháp
luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành tại thành
phố Thái Bình". Để hoàn thành được luận văn này, tôi đã nhận được rất nhiều sự
quan tâm, động viên, giúp đỡ của quý thầy, cô giáo trong trường.
Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn tới các thầy, cô giáo của Trường
Đại học Mở Hà Nội đã tận tình hướng dẫn, giảng dạy trong suốt quá trình tôi học

tập, nghiên cứu tại Trường.
Chân thành cảm ơn giáo viên hướng dẫn khoa học TS. Nguyễn Thị Dung đã
tận tình hướng dẫn tôi nghiên cứu thực hiện luận văn của mình.
Xin gửi lời cảm ơn chân thành tới Ban Giám hiệu, Khoa đào tạo sau đại
học, Trường Đại học Mở Hà Nội đã tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học
tập. Mặc dù đã có nhiều nỗ lực, cố gắng để thực hiện luận văn một cách hoàn chỉnh
nhất, nhưng không thể tránh khỏi những thiếu sót nhất định mà tự bản thân không
thể tự nhận thấy được. Tôi rất mong nhận được sự góp ý của Quý thầy, cô giáo để
luận văn được hoàn chỉnh hơn.
Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè đã luôn bên tôi, động
viên và khuyến khích tôi trong quá trình thực hiện luận văn, công trình nghiên cứu
của mình.
Hà Nội, ngày 31 tháng 12 năm 2018
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trần Ngọc Thái


MỤC LỤC
Trang
1

MỞ ĐẦU

Chương 1: LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VÀ PHÁP LUẬT VỀ
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

1.1.

Lý luận giải quyết khiếu nại

8
8

1.1.1. Khái niệm về khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

8

1.1.2. Khái niệm giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

18

1.2.

20

Lý luận pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

1.2.1. Khái niệm pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

20

1.2.2. Cơ cấu pháp luật điều chỉnh hoạt động giải quyết khiếu nại

22

1.2.3. Đặc điểm pháp luật về giải quyết khiếu nại

24

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ THÁI BÌNH

2.1.
2.2.

28

Sơ lược hệ thống pháp luật Việt Nam về giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực đất đai

28

Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại

33

2.2.1. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại

33

2.2.2. Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại trong
lĩnh vực đất đai

36

2.2.3. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại

39

2.2.4. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại

42

2.2.5. Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại

47

2.3.

Thực tiễn thi hành pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực
đất đai trên địa bàn thành phố Thái Bình

2.3.1. Thực tiễn hoạt động giải quyết khiếu nại tại thành phố Thái Bình

49
49

2.3.2. Đánh giá về công tác giải quyết khiếu nại trên địa bàn thành phố
Thái Bình

56


Chương 3: GIẢI PHÁP GÓP PHẦN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG
CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

3.1.

75

Những yêu cầu đối với việc hoàn thiện pháp luật về giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

75

3.1.1. Về chính trị - xã hội

75

3.1.2. Về kinh tế

76

3.2.

Giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh
vực đất đai

3.3.

77

Giải pháp nâng cao hiệu quả trong việc thực thi pháp luật về giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

81

3.3.1. Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến, giáo dục về pháp luật nói chung,
pháp luật đất đai, pháp luật khiếu nại nói riêng

81

3.3.2. Nâng cao năng lực quản lý đất đai và năng lực giải quyết khiếu nại
về đất đai cho cán bộ, công chức hành chính

83

3.3.3. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác giải quyết
khiếu nại, đề cao trách nhiệm, phát huy sức mạnh tổng hợp của cả
hệ thống chính trị trong công tác giải quyết khiếu nại về đất đai

86

KẾT LUẬN

89

TÀI LIỆU THAM KHẢO

91


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Là quyền cơ bản của công dân, khiếu nại có vị trí quan trọng và liên quan
chặt chẽ tới những quyền cơ bản khác. Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, nước

Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, Đảng và Nhà nước luôn quan tâm đến việc thể
chế hóa và thực hiện các quyền tự do dân chủ, trong đó có quyền khiếu nại của công
dân. Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL
về thành lập ban thanh tra đặc biệt và quy định "ban thanh tra đặc biệt có toàn
quyền: nhận các đơn khiếu nại của nhân dân". Đây là văn bản pháp lý đầu tiên quy
định về việc giải quyết khiếu nại của nhân dân.
Thực hiện quyền khiếu nại là một trong những hình thức dân chủ trực tiếp
để nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt
động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. Mặt khác, khiếu nại còn là
một kênh thông tin khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước,
của cán bộ, công chức nhà nước. Công tác giải quyết khiếu nại không những có vai
trò quan trọng trong quản lý, mà còn thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân.
Thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng
đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật. Do vậy, hoạt động này trở
thành cơ sở thực tiễn để hoàn thiện cơ chế, chính sách để nâng cao hiệu quả quản lý,
góp phần đấu tranh chống tệ quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan nhà
nước, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, ổn định trật tự xã hội. Chính vì
thế, giải quyết khiếu nại là một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân đặc biệt
quan tâm. Trong những năm qua, hoạt động này đã có nhiều chuyển biến tích cực,
góp phần phát huy tính dân chủ, công khai và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Trong thời gian vừa qua, tình hình khiếu nại trong lĩnh vực đất đai có
những diễn biến phức tạp nhưng với sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo của các bộ
ngành ở trung ương và địa phương nên công tác giải quyết khiếu nại đã có những

1


chuyển biến tích cực. Một số "điểm nóng", nhiều vụ khiếu kiện đông người phức
tạp đã tập trung giải quyết dứt điểm và đem lại những kết quả tích cực. Tuy nhiên,
một số cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn lúng túng trong công tác tiếp dân, giải

quyết khiếu nại. Tinh thần trách nhiệm của một số cán bộ trong xử lý đơn thư, tham
lưu giải quyết còn thiếu chính xác, không kịp thời, khách quan và không đúng pháp
luật v.v… làm cho công dân bức xúc, khiếu kiện vượt cấp, một số nơi không có cán
bộ tiếp dân chuyên trách, chất lượng việc giải quyết khiếu nại còn hạn chế. Một số
vụ việc khiếu nại đã được địa phương tập trung giải quyết, những tồn tại, đối thoại
nhiều lần được nhân dân đồng tình ủng hộ nhưng vẫn còn những đối tượng không
hiểu chính sách pháp luật tiếp tục khiếu nại dai dẳng với những thái độ gay gắt.
Tình hình quản lý và sử dụng đất đai vẫn còn nhiều tồn tại cần phải được
kịp thời khắc phục. Vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa có tính chiến
lược lâu dài và ổn định hoặc thiếu tính khả thi; cơ chế quản lý về đất đai thiếu hiệu
quả; cơ quan quản lý đất đai các cấp nhìn chung còn nhiều yếu kém. Chính vì thế
tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai có
xu hướng diễn biến phức tạp. Đó chính là hệ quả của rất nhiều nguyên nhân, trong
đó có nguyên nhân quan trọng từ sự hạn chế, bất cập của chính sách, pháp luật đất
đai, pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo và thái độ tích cực trong việc thực thi
pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Vấn đề cơ bản hiện nay là phải hoàn thiện các quy định pháp luật về giải
quyết khiếu nại; khắc phục những điểm bất hợp lý trong cơ chế giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai. Thực tiễn cho thấy, những rào cản từ hệ thống pháp luật và
cơ chế thực thi đã và đang làm cho nhiều vụ việc trở nên gay gắt, phức tạp và kéo
dài. Do vậy, hoàn thiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh
vực đất đai và nâng cao hiệu quả của hoạt động này nhằm góp phần bảo vệ quyền,
lợi ích hợp pháp của công dân, đảm bảo quản lý nhà nước về đất đai là vấn đề có ý
nghĩa cả về mặt lý luận và tiễn.
Từ những vướng mắc cần phải được tháo gỡ cũng như tầm quan trọng của
pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói chung và tại thành phố

2

Thái Bình, tỉnh Thái Bình nói riêng. Việc tìm ra những giải pháp để thực thi có hiệu
quả việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nhằm thiết lập trật tự kỷ cương
trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn thành phố Thái Bình rất
cần có sự nghiên cứu, đánh giá, tác giả chọn đề tài "Pháp luật về giải quyết khiếu
nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành tại thành phố Thái Bình" làm
luận văn thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề đất đai, quản lý nhà nước về đất đai luôn là mối quan tâm nghiên cứu
của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý. Vì thế mà những năm gần đây đã có nhiều công
trình khoa học được công bố liên quan đến lĩnh vực đất đai, được nghiên cứu ở nhiều
góc độ khác nhau. Các công trình tiêu biểu được chia thành các nhóm vấn đề sau:
Nhóm công trình khoa học nghiên cứu quản lý nhà nước về đất đai; pháp
luật về đất đai có các công trình như:
- Các công trình khoa học là Luận án tiến sĩ, Luận văn thạc sĩ theo mã số
chuyên ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật: Luận án tiến sĩ luật học của
Nguyễn Thế Thuấn: Tăng cường hiệu lực của pháp luật trong việc giải quyết khiếu
nại, tố cáo của công dân Việt Nam hiện nay; Luận án tiến sĩ luật học của Trần Văn
Sơn: Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại,
tố cáo của các cơ chế hành chính nhà nước hiện nay… Luận văn thạc sĩ của Hoàng
Văn Lễ: Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính, 2004;
Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Thu Hằng: Giải quyết khiếu nại về đất đai tại khu
công nghiệp của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Bắc Giang; Luận văn
thạc sĩ của Đặng Anh Tuấn: Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai - Qua thực
tiễn tỉnh Thái Nguyên…
Nhóm công trình khoa học nghiên cứu giải quyết khiếu kiện về đất đai có
các công trình tiêu biểu như:
- Các công trình khoa học đăng tải trên các tạp chí: TS. Trần Kim Cúc và
ThS. Nguyễn Thị Phượng với bài Khiếu kiện về đất đai thực trạng và giải pháp,
Tạp chí Quản lý nhà nước, tháng 10/2003; Nguyễn Thị Mai với bài Những quy định

3


mới của Luật đất đai năm 2003 về khởi kiện vụ án hành chính, hành vi hành chính
trong lĩnh vực quản lý đất đai, Tạp chí Luật học, số 4/2005; Phạm Thanh Hải Tòa
án nhân dân huyện Đan Phượng, Hà Tây với bài Trao đổi thêm về việc áp dụng
Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí Tòa án, tháng 5/2005; TS. Nguyễn Văn
Cường với bài Những vấn đề cần trao đổi khi áp dụng Điều 136 Luật Đất đai năm
2003, Tạp chí Tòa án nhân dân, tháng 9/2005; ThS. Trần Quang Huy với bài Luật
đất đai năm 2003 và vấn đề hội nhập kinh tế quốc tế, Tạp chí Luật học, số 3/2005;
ThS Trần Văn Sơn với bài Tăng cường giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo
của cơ quan hành chính nhà nước - giải pháp tăng cường pháp chế xã hội chủ
nghĩa, Tạp chí Lập pháp, tháng 8/2005…
Nhóm các chuyên đề và tài liệu chuyên khảo khác như:
- Chuyên đề: Xây dựng quy trình nghiệp vụ giải quyết khiếu nại hành chính,
Đề tài nghiên cứu khoa học, Thanh tra nhà nước, 2004… Một số tài liệu chuyên
khảo, giáo trình phục vụ nghiên cứu và giảng dạy có đề cập đến khiếu nại, tố cáo và
giải quyết khiếu nại, tố cáo như: Cuốn: Tìm hiểu pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của
công dân, của PGS.TS Lê Bình Vọng, Nxb Pháp lý Hà Nội, 1991; Tìm hiểu pháp luật
về khiếu nại, tố cáo, PGS.TS Phạm Hồng Thái (chủ biên), Nxb Thành phố Hồ Chí
Minh, 2003; Nguyễn Mạnh Hùng, Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành
chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam, sách chuyên khảo, Nxb Chính
trị quốc gia, 2015; TS. Đinh Văn Minh, Khiếu nại hành chính lịch sử phát triển và
những vấn đề thực tiễn (so sánh với Pháp, Trung Quốc và một số nước trên thế
giới), Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2015; TS. Nguyễn Tuấn Khanh, Cơ chế pháp lý bảo
đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân, Nxb Chính trị quốc gia;
Đại học Quốc gia Hà Nội, Khoa Luật, Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở
nước ta hiện nay, sách chuyên khảo, Nxb Chính trị quốc gia…
Với những công trình khoa học đã được nghiên cứu, đề cập của nhiều nhà
khoa học, nhà quản lý liên quan đến đất đai nêu trên đã góp phần làm sáng tỏ nhiều vấn

đề cả lý luận và thực tiễn về chính sách quản lý nhà nước đối với đất đai, về hoàn
thiện pháp luật và áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước về đất đai. Các công trình

4


đó đã luận chứng cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai dưới góc độ lý luận chung về
nhà nước và pháp luật hoặc để phản ánh, phân tích, làm rõ về thực trạng giải quyết
tranh chấp, khiếu kiện về quyền sử dụng đất của hệ thống cơ quan tư pháp. Những
công trình khoa học như đã nêu ở trên là những tư liệu sống động, có giá trị tham
khảo tốt trong quá trình đầu tư nghiên cứu và thực hiện hoàn thiện luận văn này.
Mặc dù vậy, kể từ khi Luật khiếu nại 2011 và Luật đất đai 2013 có hiệu lực
cho đến nay, luận văn là công trình khoa học được nghiên cứu tương đối có hệ
thống, hoàn chỉnh về pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực
tiễn thi hành tại thành phố Thái Bình.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
Về mục đích: Phân tích, đánh giá thực trạng về hoạt động giải quyết khiếu
nại trong lĩnh vực đất đai những tồn tại, bất cập và nguyên nhân để làm sáng tỏ
những vấn đề thực tiễn và lý luận đang đặt ra; luận văn đề xuất giải pháp để hoàn
thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực đất đai trong thời gian tới.
Về nhiệm vụ: Để đạt mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ sau:
- Hệ thống hóa làm rõ cơ sở pháp lý của hoạt động giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai; những yêu cầu đặt ra trong giai đoạn hiện nay đối với hoạt
động giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
- Phân tích, đánh giá và luận giải thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu
nại trong lĩnh vực đất đai, đồng thời làm rõ những yếu kém, khó khăn, bất cập, yêu
cầu và đòi hỏi từ thực tiễn.
- Đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh
vực đất đai trong thời gian tới.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu:
Đề tài nghiên cứu, đánh giá việc tiến hành các hoạt động giải quyết khiếu
nại trên cơ sở các quy phạm pháp luật thực định và thực tiễn pháp lý trên địa bàn
thành phố Thái Bình. Cụ thể là:

5


+ Nghiên cứu quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về
giải quyết khiếu nại
+ Nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về giải quyết khiếu nại;
+ Nghiên cứu, đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật về giải quyết khiếu nại
trên địa bàn thành phố Thái Bình trong khoảng thời gian từ năm 2015 đến năm 2017.
- Phạm vi nghiên cứu:
Trong khuôn khổ một luận văn thạc sĩ luật học, tác giả giới hạn phạm vi
nghiên cứu đề tài ở một số nội dung cụ thể sau đây:
+ Luận văn giới hạn nghiên cứu trong các quy định về khiếu nại trong Luật
Khiếu nại năm 2011, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
+ Về không gian: đánh giá thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành trên địa bàn thành phố Thái Bình tuy
nhiên có khái quát tình hình giải quyết khiếu nại của cấp xã và cấp huyện thuộc tỉnh
Thái Bình.
+ Về thời gian: Khi đánh giá thực trạng chỉ khảo sát ở thành phố Thái Bình
với tư cách là điển hình để làm cơ sở luận giải cho những vấn đề chung trong
khoảng thời gian từ năm 2014 đến năm 2018.
5. Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn
Để giải quyết yêu cầu mà đề tài đặt ra, luận văn chủ yếu sử dụng phương
pháp nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa
Mác - Lênin. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phương pháp sau đây:

- Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử… được sử dụng trong
chương 1 khi nghiên cứu một số vấn đề lý luận về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai.
- Phương pháp phân tích, phương pháp so sánh luật học, phương pháp thống
kê được sử dụng trong chương 2 khi đánh giá thực trạng pháp luật về giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn thành phố Thái Bình.

6


- Phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải được sử dụng ở chương 3
về một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Trên cơ sở tham chiếu với Luật khiếu nại năm 2011, Luật Đất đai năm 2013,
luận văn có một số đóng góp sau đây:
- Luận văn đã hệ thống hoá và góp phần bổ sung cơ sở lý luận về khiếu nại
và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai thông qua các cơ quan hành chính
dưới góc độ pháp luật.
- Luận văn đã phân tích, bình luận, đánh giá về thực trạng thi hành pháp luật
về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai tại thành phố Thái Bình, tỉnh Thái Bình.
- Luận văn đề xuất định hướng, giải pháp góp phần hoàn thiện và nâng cao
hiệu quả thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai từ thực tiễn
thi hành tại thành phố Thái Bình.
- Luận văn là tài liệu tham khảo cho hoạt động nghiên cứu hay phục vụ cho
công tác giảng dạy và học tập. Đây cũng là tài liệu có giá trị nâng cao trình độ lý
luận và nghiệp vụ đối với cán bộ làm công tác thực tiễn.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn
gồm 03 chương:

Chương 1: Lý luận giải quyết khiếu nại và pháp luật về giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất
đai và thực tiễn thi hành trên địa bàn thành phố Thái Bình.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi
pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.

7


Chương 1
LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VÀ PHÁP LUẬT
VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

1.1. Lý luận về giải quyết khiếu nại
1.1.1. Khái niệm về khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
* Khái niệm về khiếu nại
Khiếu nại là một hiện tượng xã hội được quan niệm và hiểu theo nhiều góc
độ khác nhau. Khiếu nại là hoạt động diễn ra khá thường xuyên và phổ biến, do đó
cụm từ khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội.
Theo Đại Từ điển tiếng Việt, khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại
những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y [53, tr. 904].
Về phương diện xã hội, khiếu nại là việc công dân ca thán, phàn nàn, phản
đối, không chấp nhận một việc làm (hành vi) hoặc một quyết định của một tổ chức
làm ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của họ. Đây là sự phản ứng tự nhiên của mỗi công
dân trong cộng đồng, xã hội.
Dưới góc độ lý luận dùng quyền để bảo vệ quyền, người ta quan niệm khiếu
nại là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: "Khiếu nại được sử dụng
khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ
bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà

nước của các cơ quan quản lý nhà nước hoặc nhân viên nhà nước" [7, tr. 477].
Về phương diện chính trị - pháp lý, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân
trong mỗi nhà nước, được pháp luật của nhà nước đó quy định và bảo đảm thực
hiện bằng quyền lực nhà nước. Khiếu nại có thể được hiểu là ý kiến phản hồi của
công dân đối với những hoạt động của bộ máy nhà nước trong quá trình quản lý xã
hội mà họ cho rằng hoạt động đó đã tác động, xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp
pháp của họ.

8


Theo cuốn Thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là "việc yêu cầu cơ quan
nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc phạm
quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác" [1, tr. 206].
Theo kết quả nghiên cứu khoa học của một số cơ quan có trách nhiệm trong
việc giải quyết khiếu nại thì khiếu nại theo nghĩa chung nhất là "việc cá nhân hay tổ
chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc
làm mà họ cho rằng là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến
quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không
đúng gây ra" [45, tr. 11].
Tổng hợp các khái niệm về khiếu nại nêu trên thì ta có thể hiểu khiếu nại
theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi khi có căn cứ
cho rằng quyết định, hành vi ấy xâm hại đến quyền, lợi ích của mình. Các quyết
định, hành vi là đối tượng của khiếu nại là quyết định, hành vi trái pháp luật hoặc
không đúng quy định của tổ chức, cộng đồng.
Theo nghĩa hẹp: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ
quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi trái pháp luật khi có
căn cứ cho rằng quyết định, hành vi ấy xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của

mình. Lúc này, khiếu nại chỉ hướng vào phạm vi hoạt động của bộ máy nhà nước và
được thực hiện trên cơ sở nhận định, đánh giá về tính trái pháp luật của các quyết
định, các hành vi.
Căn cứ vào tính chất của quyết định, hành vi và các quan hệ pháp luật phát
sinh khiếu nại được phân thành hai dạng cơ bản sau:
- Khiếu nại hành chính: khiếu nại về định hành chính hoặc hành vi hành
chính trái pháp luật của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền trong hoạt
động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Đó là việc cá nhân, cơ quan, tổ
chức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,

9


hành vi hành chính trái pháp luật khi có căn cứ cho rằng nó xâm hại đến quyền, lợi
ích hợp pháp của mình.
- Khiếu nại tư pháp: khiếu nại về quyết định trái pháp luật hoặc hành vi trái
pháp luật trong hoạt động tư pháp. Khiếu nại tư pháp là khiếu nại về quyết định
hoặc hành vi trái pháp luật của cơ quan hoặc của người tiến hành tố tụng như: cơ
quan điều tra, kiểm sát, xét xử và thi hành án hoặc điều tra viên, kiểm sát viên, thẩm
phán, hội thẩm, chấp hành viên. Khiếu nại tư pháp trong lĩnh vực hình sự, dân sự,
kinh tế, lao động, hành chính được pháp luật tố tụng tương ứng quy định.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận văn chỉ đề cập đến khiếu nại
trong phạm vi hành chính của các cơ quan nhà nước.
Trên thực tế, khiếu nại hành chính là phương thức quan trọng mà thông qua
đó công dân yêu cầu các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của
mình, đồng thời là phương tiện mà nhờ nó các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công
chức trong các cơ quan đó kiểm tra được tính pháp lý, tính đúng đắn của các quyết
định, hành vi mà mình đã thực hiện. Khiếu nại hành chính phải chứa đựng các
chứng cứ của việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích được pháp luật quy định. Do vậy
có thể hiểu khiếu nại hành chính là hình thức bảo vệ quyền công dân trước các

quyết định hoặc hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước. Khi có một khiếu nại hành
chính cũng đồng nghĩa với việc một cơ quan, tổ chức hoặc công dân cho rằng quyền,
lợi ích mà pháp luật quy định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại. Nội
dung khiếu nại hành chính không phụ thuộc vào các cơ quan nhà nước mà chúng
gửi đến mà phụ thuộc vào chính quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại.
Hiến pháp 1992 quy định rõ: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo
với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan
nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất kỳ cá
nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết
trong thời hạn pháp luật quy định…" [32, Điều 74].
Cụ thể hóa Điều 74 Hiến pháp 1992, Luật Khiếu nại số 02/2011/QH13
ngày 11 tháng 11 năm 2011 quy định: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức

10


hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính
của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng
quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của
mình" [40, khoản 1 Điều 2].
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân. Vì vậy mọi công
dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại, ngay cả khi người đó phạm tội hình sự và có
thể bị hạn chế một số quyền khác theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, việc thực
hiện quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính cũng có những
điều kiện nhất định. Chẳng hạn như điều kiện về mối quan hệ nhân quả giữa quyết
định, hành vi hành chính với hậu quả xảy ra trên thực tế - tức quyền, lợi ích của
người khiếu nại phải liên quan trực tiếp đến quyết định hành chính, hành vi hành
chính bị khiếu nại hoặc việc khiếu nại phải thực hiện theo trình tự, thủ tục được

pháp luật quy định. Theo quy định của Luật Khiếu nại thì công dân, cơ quan, tổ
chức hoặc cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi
hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Cơ quan, tổ
chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã
hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc quy
định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại vì trên thực tế các tổ chức xã hội cũng
chịu sự tác động của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước. Ngoài ra, trong quá trình quản lý nhà nước nhiều khi cơ quan
hành chính nhà nước cũng có các quyết định hành chính, hành vi hành chính ảnh
hưởng tới các cơ quan nhà nước khác. Như vậy, khiếu nại hành chính là việc công
dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành
chính do pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem
xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định
hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

11


Theo quy định của Luật Khiếu nại thì "Quyết định hành chính" là văn bản
do cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước ban hành để quyết định một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý
hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ
thể [40, khoản 8 Điều 2]. Một quyết định hành chính có thể bị khiếu nại khi quyết
định đó có đủ các yếu tố sau đây: Quyết định hành chính là quyết định bằng văn
bản; Quyết định đó là quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có
thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước; Quyết định đó chỉ được áp
dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Chẳng hạn, Chủ tịch Ủy
ban nhân dân huyện quyết định phá dỡ hàng quán lấn chiếm vỉa hè của một số hộ
gia đình làm ảnh hưởng đến giao thông trật tự v.v...

"Hành vi hành chính" có thể bi khiếu nại là hành vi của cơ quan hành chính
nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc
không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật [40, khoản 9 Điều 2].
Khác với quyết định hành chính, hành vi hành chính không thể thực hiện bằng văn
bản, đó có thể là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, công chức của cơ quan
hành chính nhà nước đã thực hiện không đúng hoặc làm trái quy định của pháp luật,
cũng có thể là việc không thực hiện trách nhiệm công vụ mà theo quy định của pháp
luật thì họ phải thực hiện. Chẳng hạn, pháp luật quy định trong một thời hạn nhất
định đối với hộ gia đình cá nhân nếu có đủ giấy tờ hợp lệ, sử dụng đất ổn định trước
15/10/1993, không có tranh chấp, không vi phạm quy hoạch và có đơn xin cấp Giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất mà không được cấp thì họ có quyền khiếu nại về
việc chậm trễ đó.
* Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là sự phản ứng của cá nhân, cơ quan, tổ
chức trước các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền thông qua việc yêu cầu các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

12


Có thể hiểu: Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là việc các cơ quan, tổ chức,
công dân đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi
hành chính đó xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của mình [51, tr. 470].
* Đặc điểm của khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội, thể hiện sự
phản ứng của cá nhân, tổ chức trước những quyết định hành chính, hành vi hành
chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xâm phạm đến quyền, lợi ích
hợp pháp của mình thông qua việc yêu cầu cơ quan, tổ chức đó xem xét lại quyết

định, hành vi của họ. Khiếu nại về đất đai là một dạng đặc biệt của khiếu nại hành
chính, do vậy, bên cạnh những đặc điểm chung của khiếu nại hành chính, khiếu nại
về đất đai còn chứa đựng những yếu tố đặc thù.
Thứ nhất: chủ thể khiếu nại về đất đai là các công dân, cơ quan, tổ chức có
quyền và lợi ích bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành
chính của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý đất đai.
Thứ hai: Đối tượng khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong lĩnh vực đất đai. Những quyết định hành chính và hành vi hành chính
đó phải gây thiệt hại trực tiếp cho cá nhân, tổ chức khiếu nại. Trong quá trình thực
hiện hoạt động quản lý nhà nước, các cơ quan hành chính thường sử dụng hình thức
thông dụng là ban hành quyết định hành chính. Đây là phương tiện quan trọng để cơ
quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm quyền của mình. Chính vì vậy, hiệu
quả hoạt động quản ý của Nhà nước phụ thuộc rất lớn vào nội dung và chất lượng
của các quyết định hành chính. Dưới khía cạnh pháp lý, quyết định quản lý hành
chính nhà nước được thể hiện chủ yếu dưới ba hình thức: quyết định chủ đạo, quyết
định quy phạm và quyết định cá biệt. Các quyết định này có một điểm chung là
mang tính chất quyền lực, ý chí, đơn phương và được thể hiện dưới những hình
thức văn bản với những tên gọi do pháp luật quy định. Quyết định hành chính thuộc
đối tượng khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là loại quyết định cá biệt.

13


- Đặc điểm quan trọng của loại quyết định này là loại quyết định: được áp
dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Nghĩa là sau khi thực hiện
những yêu cầu đặt ra trong một quyết định, tự nó sẽ chấm dứt hiệu lực của mình. Ví
dụ như quyết định giao đất, quyết định thu hồi đất, quyết định trưng dụng đất, quyết
định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư, quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất giải phóng
mặt bằng…

- Quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai phải gây thiệt hại trực tiếp
cho cá nhân, tổ chức.
Ngoài quyết định hành chính, đối tượng của khiếu nại hành chính trong lĩnh
vực đất đai còn có hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong hoạt động
quản lý nhà nước về đất đai.
- Hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại là một loại hành vi
công vụ do các cán bộ công chức trong cơ quan quản lý nhà nước về đất đai thực
hiện nhằm duy trì và đảm bảo chức năng quản lý nhà nước về đất đai như giao đất,
cho thuê đất, trưng dụng đất, định giá đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai
Thứ ba: khiếu nại về đất đai thường gây nên những hậu quả như: mất ổn
định về tình hình chính trị, ảnh hưởng tới hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, sự
đoàn kết trong nội bộ nhân dân, đình trệ sản xuất, và không những ảnh hưởng trực
tiếp đến lợi ích của bản thân người khiếu nại mà còn làm tổn hại thiệt đến lợi ích
của Nhà nước và xã hội.
* Nguyên nhân dẫn đến khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
- Nguyên nhân về kinh tế
Trong hoạt động bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất chưa giải quyết mối
quan hệ giữa quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất
đai và quyền của người sử dụng đất, dẫn tới nhấn mạnh quyền thu hồi đất của nhà
nước, nhấn mạnh việc tạo vốn từ quỹ đất mà chưa quan tâm đầy đủ lợi ích chính

14


đáng của người sử dụng đất. Chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa lợi ích của xã
hội, nhà đầu tư với lợi ích của người có đất bị thu hồi, thường chỉ nhấn mạnh đến
tính cấp thiết của việc giải phóng mặt bằng để có được dự án, chưa chú ý những vấn
đề xã hội nảy sinh sau khi thu hồi đất, dẫn tới không bảo đảm điều kiện tái định cư,
không có phương án tích cực về giải quyết việc làm cho người có đất bị thu hồi.

Việc thu hồi đất nông nghiệp để phục vụ việc quy hoạch phát triển đô thị và các khu
công nghiệp nhiều nơi chưa được cân nhắc, tính toán đồng bộ, dẫn đến trường hợp
người dân bị thu hồi gần hết hoặc hết đất sản xuất, được đền bù bằng tiền (không có
đất khác để giao), giá trị thấp, việc chuyển đổi nghề nghiệp là rất khó khăn do trình
độ hạn chế dẫn đến thất nghiệp, đời sống gặp nhiều khó khăn, phát sinh các tệ nạn
xã hội và phát sinh ra khiếu kiện.
Việc chưa điều chỉnh kịp thời giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thực
hiện dự án có liên quan đến nhiều tỉnh hoặc việc cho người có nhu cầu sử dụng đất
phát triển các dự án tự thỏa thuận bồi thường với người dân đang sử dụng đất,
người được giao đất muốn giải phóng mặt bằng nhanh đã chấp nhận giá bồi thường
cao hơn quy định của Nhà nước làm cho mức đền bù chênh lệch trên cùng một khu
vực, từ đó phát sinh khiếu nại.
- Nguyên nhân về lịch sử
Việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Nhà nước trước đây ở một số
nơi không nghiêm, chưa triệt để và chưa hợp lý, đã dẫn đến tình trạng xáo canh, cào
bằng. Những năm 1980, hợp tác xã nông nghiệp hay tập đoàn sản xuất nông nghiệp
được hình thành nhưng việc quản lý các hợp tác xã nông nghiệp hay tập đoàn sản
xuất nông nghiệp đã có những yếu kém dẫn đến tan rã. Nhà nước chưa có chính
sách xử lý kịp thời, tình trạng tự phát lấy lại ruộng đất và biện pháp giải quyết của
các địa phương không thống nhất trong việc phân bổ lại đất đai đã dẫn đến nhiều
khiếu kiện.
Nhiều vụ việc khiếu nại về đất đai, có vụ việc trải qua nhiều thời kỳ thực
hiện chính sách pháp luật về đất đai, hồ sơ tài liệu bị phân tán, mất mát hư hỏng,

15


hiện trạng đất thay đổi nên khó xác định được nguồn gốc, diện tích dẫn đến công tác
giải quyết khiếu nại gặp nhiều khó khăn, khó giải quyết theo thời hạn luật định vì
vậy còn những vụ việc tồn đọng, kéo dài.

Việc ban hành văn bản pháp luật về đất đai theo từng giai đoạn lịch sử, phát
triển của đất nước nên thiếu đồng bộ và còn chồng chéo, thiếu công bằng, người
hưởng chính sách sau được lợi hơn người hưởng chính sách trước (có một số trường
hợp những người chây ỳ, không chấp hành pháp luật được lợi hơn người chấp hành
nghiêm pháp luật), từ đó dẫn đến so bì, khiếu kiện.
- Nguyên nhân về công tác quản lý nhà nước về đất đai
Công tác quản lý đất đai cũng còn nhiều bất cập, hồ sơ địa chính chưa được
quan tâm đúng mức, chưa đầy đủ, không đủ cơ sở cho việc quản lý đất đai. Công
tác quy hoạch sử dụng đất chậm, không khả thi, việc chỉnh lý biến động đất đai
không được theo dõi, cập nhật thường xuyên dẫn đến việc tham mưu không đầy đủ,
thiếu chính xác trong việc quy hoạch, thu hồi đất và giải quyết khiếu nại, tố cáo,
tranh chấp về đất đai. Nguyên nhân từ việc quản lý thiếu chặt chẽ, còn sai sót của cơ
quan nhà nước: đo đạc không chính xác diện tích, nhầm lẫn địa danh, thu hồi đất
không có quyết định, không làm đầy đủ các thủ tục pháp lý, giao đất, cho thuê đất,
đấu thầu đất, bồi thường giải tỏa và sử dụng những khoản tiền thu được không công
khai gây ngờ vực cho nhân dân.
Việc giao đất trái thẩm quyền, không đúng đối tượng, giao sai diện tích, vị
trí, sử dụng tiền thu từ đất sai quy định của pháp luật hoặc người sử dụng đất đã làm
đủ các nghĩa vụ theo quy định nhưng không được hợp thức quyền sử dụng đất, cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là những nguyên nhân tạo thành khiếu kiện
đông người, thành các đoàn khiếu kiện đến các cơ quan Trung ương.
Các vụ việc đã được giải quyết nhưng việc tổ chức thực hiện chưa tốt, thiếu
kiểm tra, đôn đốc kịp thời để khiếu kiện kéo dài, gây bức xúc, làm phát sinh những
quan hệ khiếu kiện mới phức tạp hơn. Một số địa phương sau khi ban hành quyết
định giải quyết khiếu nại cuối cùng cho rằng đã hết trách nhiệm, nhiều trường hợp

16


quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có sai sót không được sửa đổi, bổ sung do

đó gây tâm lý ngờ vực về chính quyền địa phương giải quyết không đúng chính
sách pháp luật và người dân tiếp tục khiếu nại.
- Nguyên nhân về sự xuống cấp phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ
công chức.
Bên cạnh sự thiếu nhất quán, không đồng bộ về chính sách thì sự yếu kém
trong chỉ đạo, điều hành ở địa phương khi giải quyết công việc liên quan tới người
dân cũng là một lý do quan trọng khác dẫn đến tình trạng căng thẳng về khiếu nại.
Khi phát sinh khiếu kiện, cấp uỷ, chính quyền nhiều nơi chưa tập trung chỉ đạo giải
quyết kịp thời, còn né tránh, đùn đẩy hoặc cùng một cấp có nhiều quyết định nội
dung giải quyết khác nhau đối với một vụ việc, có những vụ việc tương tự như nhau
nhưng kết quả giải quyết lại trái ngược nhau, do đó người dân nghi ngờ không tin
tưởng vào cách giải quyết của chính quyền cấp đó gây khiếu kiện vượt cấp.
Một bộ phận nhỏ cán bộ, công chức thoái hóa, biến chất về phẩm chất đã lợi
dụng chức quyền có hành vi vụ lợi trong quản lý, sử dụng đất đai, nhũng nhiễu, để
lại những hậu quả nặng nề và gây ra những bức xúc trong dư luận xã hội, làm giảm
lòng tin của nhân dân vào các cơ quan nhà nước, là một trong những nguyên nhân
trực tiếp làm phát sinh khiếu nại và khó khăn cho công tác giải quyết khiếu nại.
- Nguyên nhân về trình độ hiểu biết pháp luật và ý thức chấp hành pháp
luật của người dân.
Việc tổ chức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục chính sách, pháp luật đất đai
nói chung, giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng cho những người làm công tác
giải quyết khiếu nại về đất đai và nhân dân còn bất cập, chưa hiệu quả, chưa đáp
ứng yêu cầu hiện nay, nên nhận thức của người dân về chính sách, pháp luật đất đai
và pháp luật về khiếu nại nhìn chung còn nhiều hạn chế. Có một số trường hợp
người dân mặc dù hiểu rõ các quy định của pháp luật song cố tình không thực hiện
do không thỏa mãn các yêu cầu cá nhân nên vẫn tiếp tục đi khiếu nại, có trường hợp
lợi dụng để kích động, trục lợi v.v... Bên cạnh đó, công tác vận động, giải thích,

17

hướng dẫn công dân thực hiện khiếu nại, tố cáo đúng pháp luật chưa được làm tốt;
chưa xử lý nghiêm khắc những hành vi kích động, xúi giục của bọn xấu và trừng trị
những kẻ cố tình gây rối, coi thường, chống đối pháp luật. Đó cũng là nguyên nhân
làm phát sinh khiếu nại.
Việc xác định các nguyên nhân dẫn đến khiếu nại về đất đai nêu trên có ý
nghĩa quan trọng để có thể tìm ra những đối sách hợp lý, góp phần giải quyết khiếu
nại đúng pháp luật, hiệu quả; đồng thời có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các
hành vi vi phạm pháp luật; thiết lập lại trật tự kỷ cương trong xã hội và tăng cường
hiệu lực quản lý nhà nước về đất đai.
1.1.2. Khái niệm giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
* Khái niệm giải quyết khiếu nại về đất đai
Theo quy định tại khoản 11, Điều 2 Luật khiếu nại thì: "Giải quyết khiếu
nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại" [40].
Từ hoạt động quản lý mang tính đặc thù của lĩnh vực đất đai, có thể hiểu,
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền
xem xét nội dung của các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại
trên cơ sở tính hợp pháp của các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó.
Quyết định hành chính được ban hành phải phải phù hợp với các văn bản
quy phạm pháp luật đất đai và hiện đang có hiệu lực thi hành. Ví dụ, một quyết định
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn
liền với đất sẽ được xác định là trái pháp luật khi chủ thể ban hành quyết định đó
không đúng thẩm quyền theo quy định tại Điều 105 của Luật Đất đai, cấp không
đúng đối tượng, không tuân theo những trình tự thủ tục mà pháp luật quy định.
Hành vi hành chính bị khiếu nại là những hành vi của cán bộ công chức
Nhà nước khi giải quyết những công việc liên quan đến việc thực hiện các hoạt động
như giao đất, cấp giấy chứng nhận, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người sử dụng
đất… Việc xác định một quyết định hành chính, hành vi hành chính có đúng thẩm
quyền hay không phải căn cứ vào chức năng và thẩm quyền của cơ quan ban hành.

18


Giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai là việc cơ quan nhà
nước có thẩm quyền xem xét về tính hợp pháp của nội dung quyết định hành chính,
hành vi hành chính bị khiếu nại. Việc xem xét các quyết định hành chính được ban
hành về mặt nội dung và hình thức có trái với các quy định của Luật Đất đai và các
văn bản hướng dẫn thi hành, các văn bản pháp luật có liên quan hay không?
Mặt khác, tính hợp pháp của một quyết định còn thể hiện dưới góc độ là cơ
quan ban hành có đúng thẩm quyền hay không? Người ký quyết định hành chính có
thẩm quyền hay không?...
Từ những phân tích nói trên, cho thấy: giải quyết khiếu nại về đất đai là
hoạt động kiểm tra, xác minh để đưa ra kết luận về tính hợp pháp, hợp lý của một
quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại để có
biện pháp giải quyết nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan,
tổ chức và lợi ích chung của nhà nước và xã hội.
* Ý nghĩa của việc giải quyết khiếu nại về đất đai
Giải quyết khiếu nại về đất đai thể hiện trách nhiệm của Nhà nước trong
việc tôn trọng và bảo hộ theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, việc không ngừng tăng cường các biện pháp bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm
bảo cho pháp luật đất đai được triệt để thi hành, góp phần nâng cao hiệu quả của
hoạt động quản lý và sử dụng đất.
Thông qua việc kịp thời phát hiện những sai sót của quan cơ quan nhà
nước, cán bộ công chức nhà nước, đảm bảo hiệu lực pháp lý của một quyết định
hành chính. Cũng từ những hoạt động này mà nắm bắt được những điểm bất hợp lý
trong nội dung các quy định của pháp luật, cách thức thực thi pháp luật và sử dụng
làm nó căn cứ cho quá trình hoàn thiện pháp luật.
Việc giải quyết nhanh chóng, đúng pháp luật các khiếu nại về đất đai, gắn
với việc khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất; xử lý

nghiêm minh, những hành vi sai phạm sẽ càng củng cố thêm niềm tin của nhân dân

19