Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh ninh bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN TRỊ KINH DOANH

HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH NINH BÌNH
ĐÀM VĂN HẢI

Năm 2018

1


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH NINH BÌNH

ĐÀM VĂN HẢI

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN TRỊ KINH DOANH
MÃ SỐ: 8340101

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

GS.TS PHAN HUY ĐƯỜNG
2


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan mọi kết quả của đề tài: ““Hoàn thiện phân cấp quản lý
ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình”” là công trình nghiên cứu của
cá nhân tôi và chưa từng được công bố trong bất cứ công trình khoa học nào khác
cho tới thời điểm này.
Hà nội, ngày 05 tháng 05 năm 2018
Tác giả luận văn
(Ký và ghi rõ họ tên)

Đàm Văn Hải

3


LỜI CẢM ƠN
Trong suốt thời gian thực hiện đề tài, tôi đã nhận được sự giúp đỡ của quý
phòng ban Viện Đại học Mở Hà Nội, Sở tài chính, kế hoach đầu tư, Cục thống kê
tỉnh, Văn phòng HĐND, UBND tỉnh đã tạo điều kiện tốt nhất cho tôi được hoàn
thành đề tài. Đặc biệt là sự hướng dẫn tận tình của TS.TS Phan Huy Đường đã giúp
tôi hoàn thành tốt đề tài. Qua đây, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến giúp đỡ cuae
quý cơ quan.
Cuối cùng tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến gia đình và tất cả bạn bè đã
giúp đỡ, động viên tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài.
Tôi xin trân thành cảm ơn!
Hà Nộ , ngày 05 tháng 5 năm 2018

Tác giả luận văn
(Ký và ghi rõ họ tên)

Đàm Văn Hải

4


MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ......................................................................... 7
DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, SƠ ĐỒ ................................................................ 8
LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................................. 9
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .................................................................. 16
1.1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách Nhà nước ................................................... 16
1.1.1. Khái niệm NSNN ............................................................................................. 16
1.1.2. Tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước .......................................................... 20
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước................................................................ 22
1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .......................................... 22
1.2.2. Mục tiêu, nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước ........................ 23
1.2.3. Nội dung phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước .......................................... 28
1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN ................................... 32
1.3. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Nam
Định ........................................................................................................................... 35
1.4. Kết luận chương 1 .............................................................................................. 37
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH GIAI ĐOẠN 2012 - 2016 ..............
................................................................................................................................... 39
2.1. Vài nét về đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Bình và ảnh hưởng
của nó đến phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh ............................................... 39

2.1.1. Đặc điểm tự nhiên ........................................................................................... 39
2.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội........................................................................ 40
5


2.2.Phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSĐP ở tỉnh Ninh Bình ......................... 46
2.2.1. Phân cấp trong việc ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức ở địa
phương....................................................................................................................... 46
2.2.2. Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp ngân sách ở địa
phương....................................................................................................................... 47
2.2.3. Thực trạng phân cấp về quy trình ngân sách ở địa phương ........................... 69
2.3. Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình .................................................................................................................. 73
2.3.1. Những kết quả đạt được trong phân cấp và điều hành ngân sách trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình ........................................................................................................... 73
2.3.2. Hạn chế trong phân cấp ngân sách ................................................................ 75
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong phân cấp và điều hành ngân sách trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình .............................................................................................. 79
2.3 Kết luận chương 2 ............................................................................................... 82
CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH
GIAI ĐOẠN TỚI ..................................................................................................... 83
3.1. Phương hướng hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình trong thời gian tới ............................................................................. 83
3.1.1. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương đáp ứng những yêu cầu đổi mới cơ
chế quản lý kinh tế..................................................................................................... 83
3.1.2. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương phải phù hợp với phân cấp quản lý
kinh tế - xã hội ........................................................................................................... 83
3.1.3. Phân cấp quản lý NSĐP theo hướng phân cấp rộng hơn cho ngân sách các
cấp đi đôi với tăng cường trách nhiệm quản lý ........................................................ 84

6


3.2. Một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong thời gian tới ......................................................... 85
3.2.1. Hoàn thiện quy trình ngân sách địa phương .................................................. 85
3.2.2. Hoàn thiện tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp chính
quyền địa phương trên địa bàn tỉnh .......................................................................... 87
3.2.3. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nhiệm vụ chi ...................................................... 89
3.2.4. Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan Thuế, Kho bạc nhà nước các cấp ............. 90
3.2.5. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra phân cấp NSĐP ............................. 91
3.3. Một số kiến nghị nhằm bổ sung, sửa đổi về phân cấp quản lý ngân sách địa
phương....................................................................................................................... 92
3.3.1. Về phân cấp nguồn thu .................................................................................... 92
3.3.2. Về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách .................................................. 94
3.3.4. Về chi chuyển nguồn ngân sách sang năm sau ............................................... 96
3.3.5. Về việc ngân sách địa phương hỗ trợ cho các cơ quan trung ương đóng trên
địa bàn ....................................................................................................................... 97
3.3.6. Về ban hành các văn bản quy phạm pháp luật ............................................... 97
KẾT LUẬN ............................................................................................................... 99
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................ 101

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
7


HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Uỷ ban nhân dân

KBNN

Kho bạc nhà nước

NSNN

Ngân sách nhà nước

NSTW

Ngân sách trung ương

NSĐP

Ngân sách địa phương

TNDN

Thu nhập doanh nghiệp

XDCB

Xây dựng cơ bản

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, SƠ ĐỒ

8


Số hiệu

Tên bảng, biểu, sơ đồ

Trang

Bảng 2.1

Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn
năm 2012 - 2016

47

Bảng 2.2

Tổng hợp thu ngân sách cấp huyện giai đoạn 2012 - 2016

52

Bảng 2.3

Tổng hợp thu ngân sách cấp xã giai đoạn 2012 - 2016

53

Bảng 2.4

Tổng hợp chi ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình giai đoạn năm 2012 - 2016

61

Bảng 2.5

Tổng hợp chi ngân sách cấp huyện giai đoạn 2012 - 2016

65

Bảng 2.6

Tổng hợp chi ngân sách cấp xã giai đoạn 2012 - 2016

66

Biểu 2.1

Biểu đồ thu NSNN trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2012 - 2016

48

Biểu 2.2

So sánh cơ cấu nguồn thu NSNN năm 2012 và năm 2016

49

Biểu 2.3

Biểu đồ chi NSĐP trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2012 - 2016

62

Sơ đồ 1.1 Ngân sách nhà nước Việt Nam

LỜI MỞ ĐẦU
9

15


1. Tính cấp thiết của đề tài
Xu hướng phân cấp quản lý đã và đang được thực hiện rộng khắp trên thế
giới. Về bản chất, đó là sự chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm giữa các cơ quan, tổ chức
nhà nước ở nhiều cấp độ theo các mục tiêu khác nhau tuỳ vào đặc điểm chính trị,
kinh tế ở mỗi quốc gia. Phân cấp quản lý tài chính là một nội dung của phân cấp
quản lý nhà nước. Phân cấp quản lý tài chính thể hiện quan hệ tài chính giữa các cấp
chính quyền, giữa cơ quan tài chính nhà nước với cơ quan chủ quản và với các
doanh nghiệp, các đơn vị dự toán,... Trong đó, quan hệ giữa ngân sách các cấp
chính quyền địa phương là nội dung quan trọng nhất. Ở Việt Nam quá trình này đã
được thực hiện từ nhiều năm trước đây, được luật hoá lần đầu trong Luật Ngân sách
nhà nước năm 1996 và được liên tục bổ sung hoàn thiện trong Luật Ngân sách nhà
nước năm 2002 (có hiệu lực thi hành từ năm 2004) và gần đây nhất là Luật Ngân
sách nhà nước năm 2015 (có hiệu lực thi hành từ năm 2017).
Thực tế qua thực hiện Luật NSNN 2002, phân cấp quản lý ngân sách địa
phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình đã mang lại những thành công và kết quả bước
đầu. Tuy nhiên, do bối cảnh kinh tế liên tục thay đổi, xu hướng toàn cầu hóa, hội

nhập kinh tế quốc tế và khu vực, cải cách hành chính địa phương... nên phân cấp
quản lý ngân sách địa phương chưa kịp thích ứng, chưa tạo động lực khai thác tốt
nguồn thu, tình trạng dây dưa, trốn lậu thuế, thất thu thuế còn diễn ra khá phố biến...
Mặt khác, một số chính sách của Nhà nước thay đổi như: Thuế bảo vệ môi trường
thay thế cho khoản thu phí xăng dầu, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp thay thế cho
luật thuế nhà đất,... cũng ảnh hưởng đến việc thực hiện phân cấp quản lý ngân sách
địa phương.
Để phát huy tính chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của các cấp chính
quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở trong việc quản lý khai thác và
nuôi dưỡng nguồn thu đáp ứng yêu cầu chi thực hiện các nhiệm vụ chính trị, phát
triển kinh tế - xã hội của địa phương, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà
nước, việc hoàn thiện phân cấp quản lý thu, chi ngân sách giữa các cấp chính quyền
địa phương cho phù hợp với đặc điểm tình hình thực tiễn của tỉnh Ninh Bình là rất
10


cần thiết.
Trước những yêu cầu thực tiễn nêu trên, tôi xin chọn đề tài “Hoàn thiện phân
cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” làm đề tài nghiên
cứu luận văn thạc sỹ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trong những năm gần đây, xu hướng tăng cường phân cấp quản lý ngân
sách đang được thực hiện mạnh mẽ. Vấn đề này cũng được nhiều nhà nghiên cứu và
cán bộ hoạt động thực tiễn quan tâm, nghiên cứu dưới những góc độ, phạm vi khác
nhau:
* Những công trình, đề tài nghiên cứu lý luận chung về phân cấp quản lý ngân
sách:
- Luận án Tiến sỹ kinh tế “Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý NSNN” của tác
giả Nguyễn Việt Cường, năm 2001.
Luận án đưa ra những phân tích, đánh giá về cơ chế phân cấp ngân sách nhà

nước ở Việt Nam, từ trung ương đến các cấp chính quyền địa phương. Từ đó đưa ra
những giải pháp đổi mới cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước thực sự hiệu qủa và
đạt được các mục tiêu quản lý đã đề ra.
Luận án có phạm vi nghiên cứu rộng, đó là cơ chế phân cấp quản lý ngân sách
nói chung, không đi vào nghiên cứu tình hình phân cấp của địa phương. Bên cạnh
đó giai đoạn nghiên cứu từ năm 2001 nên đã lạc hậu so với tình hình hiện nay.
- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Hoàn thiện cơ chế phân cấp NSNN cho các cấp
chính quyền địa phương” của tác giả Đào Xuân Liên, năm 2007.
Từ những lý luận chung về phân cấp ngân sách nhà nước và kinh nghiệm phân
cấp cho các địa phương ở một số nước trên thế giới, tác giả đã phân tích thực trạng
phân cấp ngân sách ở nước ta giai đọan 2003-2007, từ đó đề ra một số giải pháp
nhằm hoàn thiện và tăng cường phân cấp ngân sách nhiều hơn cho chính quyền địa
phương ở nước ta.
11


Luận văn nghiên cứu tổng quát công tác phân cấp NSNN cho các cấp chính
quyền địa phương. Tuy nhiên mỗi địa phương lại có đặc thù riêng nên công tác
phân cấp NSNN cho từng địa phương cũng khác nhau.
* Các công trình nghiên cứu về quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn
các địa phương khác:
- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi” của tác giả Dương Ngọc Anh, năm
2001.
Luận văn phân tích và làm rõ những yêu cầu cơ bản phải hoàn thiện quy
trình và phân cấp quản lý NSNN đáp ứng yêu cầu quản lý trong giai đoạn hiện
nay.Thông qua việc tập hợp số liệu, tư liệu và khảo sát thực tiễn trên địa bàn nghiên
cứu, luận văn đã phân tích đặc điểm thu, chi NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi
trong giai đoạn 1998- 2001. Trên cơ sở đó, đi sâu nghiên cứu thực trạng tổ chức quy
trình và phân cấp quản lý NSNN của tỉnh, đưa ra đánh giá chung, đồng thời trên cơ

sở phương hướng phát triển kinh tế xã hội của tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 20022005, luận văn đề xuất phương hướng quản lý NSNN và các giải pháp hoàn thiện
quy trình và phân cấp quản lý NSNN của tỉnh Quảng Ngãi.
Như vậy luận văn có phạm vi nghiên cứu rộng hơn là công tác phân cấp
ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh, chứ không đi vào nghiên cứu cụ thể về ngân
sách địa phương. Bên cạnh đó thời gian nghiên cứu của luận văn đã cách đây 12
năm, từ khi chưa ra đời Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 nên nội dung của luận
văn đã lạc hậu so với tình hình hiện nay.
- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Hoàn thiện quản lý thu, chi ngân sách nhà
nước của thành phố Nha Trang, tỉnh Khánh Hoà” của tác giả Nguyễn Anh Tuấn,
năm 2007.
Luận văn đã trình bày những lý luận chung về quản lý thu, chi ngân sách
nhà nước và đưa ra một số vấn đề lý luận cụ thể về quản lý thu, chi ngân sách nhà
nước trên địa bàn thành phố trực thuộc tỉnh như: nội dung, đặc điểm và các nhân tố
12


ảnh hưởng. Đồng thời luận văn cũng đi sâu đánh giá thực trạng, phân tích những
nguyên nhân và đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý thu, chi NSNN ở
thành phố Nha Trang, tỉnh Khánh Hoà.
Luận văn đi sâu nghiên cứu công tác thu, chi ngân sách nhà nước, chỉ là
một nội dung của công tác phân cấp ngân sách và phạm vi nghiên cứu chỉ là ngân
sách cấp huyện.
* Các công trình nghiên cứu về quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình:
- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Đổi mới quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình” của tác giả Đỗ Tiến Dũng, năm 1999.
Luận văn chủ yếu nghiên cứu quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình trên cơ sở Luật ngân sách nhà nước năm 1996, Luật sửa đổi bổ sung một
số điều của Luật ngân sách nhà nước năm 1998.
Hiện tại công tác quản lý ngân sách đựơc thực hiện trên cơ sở Luật NSNN

năm 2002 nên đối tượng nghiên cứu của luận văn đã không còn phù hợp với tình
hình hiện nay.
- Luận văn Thạc sỹ Quản lý kinh tế “Hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” của tác giả Dương Đức Quân, năm 2007.
Luận văn đi sâu nghiên cứu thực trạng quản lý ngân sách nhà nước trên địa
bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2002-2007 và vận dụng những kiến thức lý luận về
quản lý ngân sách nhà nước nói chung, quản lý ngân sách địa phương nói riêng,
luận văn đã đề xuất hệ thống các phương hướng, giải pháp và những kiến nghị tiếp
tục hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên các mặt:
phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp ngân sách địa phương, quản lý thu ngân
sách nhà nước trên địa bàn tỉnh, quản lý chi ngân sách địa phương.
Luận văn cũng nghiên cứu về công tác quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình nhưng thời gian nghiên cứu là giai đoạn 2002-2007. Trong thời gian vừa
13


qua, nhiều chế độ, chính sách đã thay đổi, công tác quản lý ngân sách của tỉnh hiện
đang thực hiện theo những quy định của thời kỳ ổn định ngân sách 2012 - 2016 nên
một số nội dung của luận văn đưa ra đã không còn phù hợp.
- Luận văn Thạc sỹ Kinh doanh và quản lý “Quản lý ngân sách nhà nước của thị
xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình” của tác giả Nguyễn Thanh Hà, năm 2012.
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện,
giai đoạn 2008-2011. Luận văn đã hệ thống hoá được sự hình thành, tồn tại và phát
triển của ngân sách huyện qua các thời kỳ lịch sử, vai trò của nó đối với sự phát
triển cũng như sự nâng cao hiệu lực quản lý của hệ thống chính trị địa phương trong
phát triển kinh tế- xã hội. Phân tích thực trạng về quản lý ngân sách thị xã Tam
Điệp và các hoạt động tài chính trên địa bàn để làm rõ những ưu điểm, tồn tại cơ
bản và nguyên nhân của nó. Trên cơ sở đó, luận văn đã đưa ra một số mục tiêu định
hướng và các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách địa phương
trên địa bàn trong giai đoạn tới.

Luận văn nghiên cứu về công tác quản lý ngân sách nhà nước trong giai
đoạn gần đây 2008-2011, tuy nhiên phạm vi chỉ đề cập đến ngân sách cấp huyệnmột cấp trung gian trong hệ thống ngân sách địa phương.
Tình hình nêu trên cho thấy, tuy đã được chú ý, nhưng đề tài về phân cấp quản
lý ngân sách mới được đề cập ở các khía cạnh, góc độ nhất định hoặc chỉ ở một số
đơn vị, địa phương nhất định, hoặc khá lạc hậu so với tình hình hiện nay, chưa có
công trình nào nghiên cứu một cách chuyên sâu về phân cấp quản lý ngân sách tỉnh
Ninh Bình trong giai đoạn hiện nay, từ đó đề ra các giải pháp góp phần hoàn thiện
phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh. Vì vậy, tác giả lựa chọn đề tài: “Hoàn thiện
phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” là phù hợp
và có ý nghĩa lý luận, thực tiễn cao.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Hệ thống hóa và làm rõ hơn các vấn đề lý luận về NSNN và phân cấp quản
lý NSNN
14


Phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình
trong thời gian 5 năm gần đây (2012 - 2016).
Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý
NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn:
- Công tác phân cấp quản lý NSĐP tại tỉnh Ninh Bình.
Phạm vi nghiên cứu: - Luận văn chủ yếu nghiên cứu vấn đề phân cấp quản lý
NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên cơ sở Luật NSNN năm 2015 trong thời gian
5 năm trở lại đây (2012 - 2016).
5. Nội dung và phương pháp nghiên cứu
5.1. Nội dung nghiên cứu
Trên cơ sở phân tích các quan điểm, ý nghĩa vai trò, nội dung của NSNN,
bản chất của phân cấp quản lý NSNN và những nhân tố ảnh hưởng và đánh giá thực

trạng cơ chế, chính sách hiện hành trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2012 - 2016, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn
thiện, các nguyên tắc cần quán triệt trong quá trình hoạch định chính sách phân cấp
quản lý ngân sách ở địa phương của tỉnh.

5.2. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu, luận văn đã sử dụng các phương pháp chủ yếu
như: Phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử và
phương pháp hệ thống; Phương pháp thống kê; Phương pháp phân tích tổng hợp;
Phương pháp so sánh, đối chiếu; Phương pháp chuyên gia.
6. Đóng góp của luận văn
15


Thông qua việc phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế, chính sách hiện hành
trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước mà trọng tâm là cơ chế phân cấp nguồn
thu, nhiệm vụ chi ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình để làm sáng tỏ
những ưu điểm hạn chế, tồn tại vướng mắc để rút ra bài học kinh nghiệm, từ đó đề
xuất những giải pháp cụ thể với những bước đi thích hợp để hướng tới thực hiện cơ
chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách địa phương trong thời
kỳ đổi mới, thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm
3 chương. Cụ thể như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân
sách Nhà nước.
Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2012 - 2016
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn tới.

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách Nhà nước
1.1.1. Khái niệm NSNN
Trải qua hàng trăm năm, kể từ khi thuật ngữ NSNN được sử dụng lần đầu
tiên ở nước Anh, cho đến nay vẫn còn tranh luận nhiều về những vấn đề xung quanh
phạm trù NSNN. Người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các trường
16


phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Đồng thời, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của
kinh tế thị trường, sự thay đổi chức năng của Nhà nước qua các thời kỳ đã đặt ra
vấn đề cần có những nhận thức mới về NSNN, đặc biệt về vai trò của NSNN trong
nền kinh tế thị trường của mỗi quốc gia.
Xung quanh khái niệm NSNN, hiện nay có rất nhiều quan điểm khác nhau.
Có thể nêu lên một số quan niệm về NSNN sau đây:
Thứ nhất: “NSNN là chương trình tài chính chủ yếu của Chính phủ, tập
trung các dữ liệu thu và chi trong khoảng thời gian tài khoá bao hàm các
chương trình hoạt động phải thực hiện và các phương tiện tài trợ cho các hoạt
động ấy”.
Quan niệm này đã lột tả được nội dung thực chất của hoạt động NSNN là các
hoạt động thu, chi tài chính nhằm bảo đảm cho Nhà nước thực hiện được các chức
năng của mình. Song, quan niệm này chưa nêu được mục đích của NSNN, do đó
bản chất của NSNN chưa được thể hiện rõ.
Thứ hai: “NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính được
huy động cho Nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm bảo đảm thực hiện
chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy định”.
Quan niệm này khá toàn diện, vừa bao quát được đặc tính dự toán thu, chi

của NSNN, vừa nêu bật được đặc trưng tài chính công của NSNN với hai điểm
nhấn: NSNN do luật định và mục đích của NSNN là để thực hiện chức năng của
Nhà nước. Tuy nhiên, quan niệm này chưa phản ánh được mối quan hệ giữa NSNN
với các loại tài chính khác trong nền kinh tế thị trường. Do đó vai trò của NSNN
chưa được thể hiện rõ.
Thứ ba: Theo Luật NSNN năm 2002 và Luật NSNN năm 2015: “NSNN là
toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước
có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện
các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Quan niệm này tiếp cận NSNN theo giác độ nghiệp vụ hẹp, nêu rõ tính thời
17


hạn, tính dự toán và tính pháp định của NSNN. Tuy nhiên, dưới giác độ nghiên cứu,
quan niệm này không phản ánh được bản chất kinh tế - xã hội và vị trí của NSNN
trong hệ thống tài chính quốc gia.
Thứ tư: “NSNN là một hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình
phân phối các nguồn tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập
trung của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước”.
Trong quan niệm này đã phản ánh rõ vị trí của NSNN và vai trò của nó. Tuy
nhiên, tính pháp định và tính dự toán cũng như cân đối thu, chi của NSNN chưa
được đề cập.
Thứ năm: Theo giáo trình Lý thuyết tài chính của Học viện Tài chính:
“NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân
phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân
phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước
trên cơ sở luật định”.
Giống như quan niệm trên, nhưng quan niệm này đã nhấn rõ tính thu, chi
NSNN, tính động của NSNN.
Từ những khái niệm trên, có thể hiểu NSNN trên các khía cạnh:

Thứ nhất, NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính
của nhà nước để quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội, nó có vị trí quan trọng góp
phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới, thúc đầy tăng
trưởng kinh tế ổn định và bền vững.
Thứ hai, xét về mặt thực thể, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà
nước. Nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các
nguồn tài chính khác. Mục đích sử dụng quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo
hoạt động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Thứ ba, NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, vì NSNN
do nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để nhà nước kiểm soát vĩ mô và cân
18


đối vĩ mô. Việc sử dụng ngân sách có ý nghĩa quốc gia, với phạm vi tác động rộng
lớn và được sử dụng chủ yếu cho các nhu cầu có tính chất toàn xã hội.
Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bản dự toán thu, chi bằng
tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm hoặc
một số năm. Hàng năm Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời
dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý
hành chính… từ quỹ NSNN và bảng dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn.
Thu NSNN: là hoạt động tạo lập quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước
là quỹ NSNN. Thực chất đây là quá trình Nhà nước sử dụng các quyền lực có được
của mình để động viên, phân phối một bộ phận nguồn lực của xã hội dưới dạng tiền
tệ về tay Nhà nước hình thành nên quỹ NSNN.
Thu NSNN bao gồm rất nhiều loại, ngoài các khoản thu chính từ thuế, phí, lệ
phí; còn có các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước; các khoản đóng góp
của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định
của pháp luật.
Nguồn thu là nơi tạo ra số thu, nơi chứa số thu. Như trên đã nói thu NSNN là
một quá trình tác động của Nhà nước thì nguồn thu chính là đối tượng của quá trình

thu đó. Nguồn thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào NSNN.
Chi NSNN: là quá trình nhà nước, tổ chức, đơn vị có liên quan tiến hành
phân phối, sử dụng quỹ NSNN do quá trình thu tạo lập nên để đảm bảo điều kiện
vật chất cho Nhà nước, nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động bình thường của bộ máy
nhà nước, phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ mà xã hội giao phó cho Nhà
nước. Nội dung chi ngân sách rất đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ
mô của nhà nước trong việc phát triển kinh tế - xã hội. Nó bao gồm các khoản chi
phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ
máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy
định của pháp luật.

19


Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ
của Nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính
luôn vận động giữa một bên là Nhà nước một bên là các chủ thể kinh tế xã hội.
Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ
thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước chuyển
dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà
nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực
hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước.
1.1.2. Tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước
Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với
nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách
Tổ chức NSNN dựa trên các nguyên tắc sau đây:
- Nguyên tắc thống nhất: Chính quyền nhà nước được tổ chức thành hai cấp
trung ương và địa phương. Tổ chức hệ thống NSNN cũng phải bảo đảm tính tập
trung thống nhất. Chỉ có một NSNN thống nhất do Quốc hội phê chuẩn, Chính phủ
thống nhất quản lý NSNN.

- Nguyên tắc tập trung dân chủ: Đây là nguyên tắc cơ bản trong quản lý
kinh tế - xã hội của Nhà nước ta. NSNN là một công cụ quản lý vĩ mô của Nhà
nước, vì vậy NSNN cũng phải được tổ chức theo nguyên tắc này. Quán triệt nguyên
tắc tập trung dân chủ trong tổ chức hệ thống NSNN nhằm bảo đảm vai trò chủ đạo
của NSTW, ngân sách cấp trên, đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo của
ngân sách chính quyền cấp dưới.
- Nguyên tắc đảm bảo tính phù hợp giữa cấp ngân sách với cấp chính
quyền Nhà nước: NSNN là công cụ vật chất quan trọng để bảo đảm cho Nhà nước
thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội. Vì vậy, trong mỗi giai đoạn phát triển nhất
định, hệ thống NSNN cần được tổ chức phù hợp với sự hình thành và phát triển của
hệ thống chính quyền nhà nước các cấp và phân cấp quản lý kinh tế - xã hội cho các
cấp chính quyền nhà nước trong giai đoạn đó. Tương ứng với mỗi cấp chính quyền
20


có một cấp ngân sách nhằm phát huy quyền dân chủ, tính chủ động, sáng tạo trong
quản lý ngân sách, giúp cho các cấp chính quyền thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
được phân cấp một cách chủ động và có hiệu quả.
Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam gồm: Ngân sách trung ương và
ngân sách địa phương.
NSĐP là kế hoạch tài chính cơ bản, vừa là quỹ tiền tệ tập trung của địa
phương được hình thành bằng các nguồn thu và các khoản chi của địa phương. Nó
phản ánh mối quan hệ lợi ích giữa một bên là chính quyền các cấp địa phương với
một bên là các chủ thể khác thông qua sự vận động của các nguồn tài chính, nhằm
bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương.
NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND
theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Phù hợp với mô hình tổ chức
chính quyền Nhà nước ta hiện nay, NSĐP bao gồm:
- Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách
tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thành phố

thuộc tỉnh.
- Ngân sách huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện)
bao gồm: ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn.
- Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
Sơ đồ 1.1: Ngân sách nhà nước Việt Nam

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

NSĐP

NSTW

21
Ngân

sách cấp
tỉnh

Ngân
sách cấp
huyện

Ngân
sách cấp
xã


Như vậy, NSNN Việt Nam có sự “lồng ghép” nhất định (ngân sách cấp dưới
là một bộ phận của ngân sách cấp trên). Điều đó khiến cho quá trình lập, tổng hợp
và phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách vừa khó bảo đảm đúng thời gian,

vừa cản trở tính chủ động, sáng tạo của mỗi cấp chính quyền. Đây cũng là điểm
khác biệt cơ bản giữa NSNN Việt Nam với NSNN của các nước trên thế giới. Ở các
nước việc phân cấp ngân sách không thực hiện theo nguyên tắc tổng hợp từ dưới
lên. Ngân sách cấp dưới không thể hiện vào ngân sách cấp trên và ngân sách cấp
trên không bao gồm ngân sách cấp dưới.
Trong NSNN Việt Nam, NSTW giữ vai trò chủ đạo, thực hiện các nhiệm vụ
quan trọng, chiến lược của quốc gia như an ninh, quốc phòng, ngoại giao, ổn định
kinh tế vĩ mô. NSĐP có vai trò quan trọng, cung cấp nguồn tài chính bảo đảm cho
chính quyền địa phương thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao. Trong mối
quan hệ với NSTW, NSĐP thường đóng vai trò phụ thuộc. Điều đó thể hiện ở chỗ,
nhiệm vụ chi giao cho địa phương luôn lớn hơn khả năng nguồn thu. Để đảm bảo
cân đối ngân sách, tức là nguồn thu đủ để đáp ứng các nhu cầu và nhiệm vụ chi,
NSĐP phải nhận trợ cấp bổ sung từ NSTW.
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi cấp
đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định. Để thực hiện những nhiệm vụ đó,
mỗi cấp lại được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhân sự, kinh tế, hành chính
và ngân sách. Việc hình thành hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp
NSNN là một tất yếu khách quan. Bởi vì mỗi cấp NSNN đều có nhiệm vụ thu, chi
22


mang tính độc lập. Trong việc tổ chức quản lý tài chính nhà nước nếu cơ chế phân
cấp quản lý NSNN được thiết lập phù hợp thì tình hình quản lý tài chính và NSNN
sẽ được cải thiện góp phần thúc đẩy sự phát triển ổn định của nền kinh tế xã hội.
Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền làm nảy sinh khái niệm
về phân cấp quản lý ngân sách. Có thể hiểu về phân cấp quản lý NSNN như sau:
Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn
của các cấp chính quyền nhà nước từ Trung ương tới địa phương trong quá trình tổ

chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng, nhiệm vụ của
nhà nước.
Nói đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, người ta thường nghĩ ngay đến
việc có bao nhiêu cấp ngân sách và mối quan hệ lẫn nhau giữa các cấp đó như thế
nào. Điều quan tâm tiếp theo là từng cấp được quyền huy động những khoản thu
nào cho riêng cấp mình, những khoản thu đó dùng để đáp ứng nhữ’ng nhiệm vụ chi
nào mà cấp đó phải đảm nhiệm.
1.2.2. Mục tiêu, nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước
1.2.2.1. Mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
- Phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền cấp dưới trên cơ sở đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa cấp trên
và cấp dưới. Phục vụ tốt nhất nhiệm vụ phát triển kinh tế, đảm bảo an ninh quốc
phòng, xoá đói giảm nghèo, góp phần thúc đẩy nền kinh tế thị trường phát triển,
thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, đẩy mạnh tiến trình cải cách kinh tế.
- Tạo ra sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản quy phạm pháp
luật gắn với đổi mới cơ chế và đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các
đơn vị cơ sở. Bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất về nguồn lực để đảm bảo
khả năng điều tiết vĩ mô của trung ương và sự thông suốt của hệ thống nhưng tôn
trọng quyền tự chủ của địa phương. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước,
thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội ở từng địa phương.
23


- Góp phần đẩy mạnh và tăng tính hiệu quả của phân cấp quản lý nhà nước về
tài chính giữa trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới tạo động lực
phát triển kinh tế - xã hội, tăng tích luỹ cho đầu tư phát triển; phát triển giáo dục, y
tế, văn hoá xã hội, xoá đói giảm nghèo phù hợp với điều kiện thực tế, phù hợp với
xu hướng hội nhập với thể chế phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa.
- Làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của trung ương và

địa phương trong quản lý, sử dụng tài chính, ngân sách; giải quyết tốt mối quan hệ
tài chính giữa ngành và địa bàn lãnh thổ...
- Tăng tính dân chủ, trách nhiệm giải trình của các chúnh quyền địa phương
trong quản lý ngân sách nhằm đảm bảo mục tiêu quản lý, tính tiết kiệm và hiệu quả
trong sử dụng ngân sách.
- Xác định chính xác nội dung, địa chỉ, trách nhiệm và gắn với chức năng,
nhiệm vụ của mỗi cấp thông qua phân cấp, khắc phục được các chồng chéo hoặc
thiếu sót trong từng nội dung quản lý. Đảm bảo phân cấp phù hợp với thực tế của cơ
quan được giao nhiệm vụ, khắc phục tình trạng lúng túng, trì trệ trong triển khai
thực hiện; đảm bảo phát huy được vai trò quản lý nhà nước về tài chính.
1.2.2.2. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước
Để đảm bảo phân cấp quản lý NSNN đem lại kết quả tốt cần quán triệt đầy
đủ các nguyên tắc cơ bản sau:
Thứ nhất: Phân cấp ngân sách phải phù hợp và đồng bộ với phân cấp tổ chức
bộ máy hành chính, quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước.
Việc tổ chức bộ máy hành chính thường được quy định trong Hiến pháp. Do
đó để đảm bảo cơ sở pháp lý cho chế độ phân cấp ngân sách phải triệt để tôn trọng
những quy phạm, quy định trong Hiến pháp có liên quan tới lĩnh vực này.
Quá trình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước còn cần phải chú ý đến quan
hệ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. Kết hợp giữa quản lý theo
24


ngành với quản lý theo lãnh thổ là một trong những nguyên tắc quan trọng trong
quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội.
Yêu cầu quản lý theo ngành đòi hỏi không được nhận thức một cách lệch lạc
là Nhà nước, Chính phủ và các Bộ ở trung ương quản lý các công việc của trung
ương còn chính quyền địa phương và các sở thì quản lý các công việc của địa
phương. Cần xoá bỏ sự phân biệt một cách máy móc về kinh tế trung ương và kinh
tế địa phương và cho rằng có cơ cấu kinh tế trung ương riêng, cơ cấu kinh tế địa

phương riêng dẫn đến những quyết định đi ngược lại cơ cấu kinh tế thống nhất có
tính chiến lược của quốc gia.
Yêu cầu quản lý theo lãnh thổ đảm bảo sự phát triển tổng thể các ngành, các
lĩnh vực, các mặt hoạt động chính trị - khoa học, văn hoá - xã hội trên một đơn vị
hành chính lãnh thổ nhằm thực hiện sự quản lý toàn diện và khai thác tối đa, có hiệu
quả cao nhất mọi tiềm năng trên lãnh thổ, không phân biệt ngành, thành phần kinh
tế - xã hội, cấp nhà nước quản lý trực tiếp.
Sự quản lý theo ngành hay lĩnh vực và sự quản lý theo lãnh thổ tất yếu phải
được kết hợp và thống nhất với nhau theo luật pháp nhà nước và dưới sự điều hành
thống nhất của hệ thống nhà nước. Chính sách phân cấp quản lý, nhất là những quy
định có tác động trực tiếp đến phân bổ ngân sách cho các ngành, các địa phương
cần phải chú ý tôn trọng nguyên tắc này.
Thứ hai: Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương và vị trí độc lập
của ngân sách địa phương trong hệ thống NSNN thống nhất.
Ngân sách nhà nước là công cụ quan trọng phục vụ cho việc thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước các cấp trong một quốc gia. Trong đó,
các nhiệm vụ, mục tiêu chung của đất nước lại chủ yếu được tập trung cho bộ máy
nhà nước ở trung ương. Vì thế trung ương phải được dành một ngân sách thích đáng
cho việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp bao trùm trên phạm vi cả
nước.

25