Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN TRƯỜNG LƯU

VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN
TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH
TỪ THỰC TIỄN TỈNH ĐẮK LẮK

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

ĐẮK LẮK - 2020


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN TRƯỜNG LƯU

VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN
TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH
TỪ THỰC TIỄN TỈNH ĐẮK LẮK
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số : 8380102

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. BÙI NGUYÊN KHÁNH

ĐẮK LẮK - 2020

LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan, cơng trình nghiên cứu này được thực hiện bởi bản thân
tôi. Nếu bất kỳ có sự sao chép nào từ các cơng trình nghiên cứu khác, tôi xin chịu
trách nhiệm trước Pháp luật.
Tác giả luận văn

Nguyễn Trường Lưu


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 2
CHƯƠNG 1 ........................................................................................................... 7
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ VỀ VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM
SÁT TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH ............................................................ 7
1.1. Khái niệm kiểm sát trong tố tụng hành chính .................................................... 7
1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của Viện kiểm sát nhân dân và Kiểm sát viên
trong giải quyết các vụ án hành chính .................................................................... 12
CHƯƠNG 2 ......................................................................................................... 23
NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG VÀ VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT
NHÂN DÂN TRONG THỰC TIỄN TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH ...................... 23
TẠI TỈNH ĐẮK LẮK ......................................................................................... 23
2.1 Thực trạng các quy định pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát
nhân dân và Kiểm sát viên trong tố tụng hành chính .............................................. 23
2.2. Thực trạng kiểm sát trong tố tụng hành chính từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk ......... 35
2.3. Một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình tham gia tố tụng hành chính nhằm
kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính ............................................................... 44
CHƯƠNG 3 ......................................................................................................... 49

PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA VIỆN
KIỂM SÁT TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH Ở TỈNH ĐẮK LẮK ............ 49
3.1. Phương hướng ................................................................................................ 49
3.2. Giải pháp hoàn thiện ....................................................................................... 58
3.3. Một số kiến nghị cụ thể nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát
việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính của Viện
kiểm sát nhân dân .................................................................................................. 70


KẾT LUẬN .......................................................................................................... 74
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 76


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BLDS

Bộ luật Dân sự

Luật TTHC 2010

Luật Tố tụng hành chính năm 2010

Luật TTHC 2015

Luật Tố tụng hành chính năm 2015

VKSND

Viện kiểm sát nhân dân

VKSNDTC

Viện kiểm sát nhân dân tối cao

TAND

Tòa án nhân dân

TANDTC

Tòa án nhân dân tối cao

TTLT

Thông tư liên tịch

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

QĐHC

Quyết định hành chính

HVHC

Hành vi hành chính

KKHC

Khiếu kiện hành chính


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Sau 14 năm thi hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, ngày
24/11/2010, tại kỳ họp thứ 8, khố XII, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam đã thơng qua Luật tố tụng hành chính. Bên cạnh việc tiếp tục kế thừa và phát
triển những quy định của pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ở nước
ta từ trước đến nay, thể chế hoá các chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp trong
hoạt động giải quyết các vụ án hành chính, Luật đã quy định thêm nhiều nội dung mới
về vị trí, vai trị, nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND trong tố tụng hành chính.
Như vậy, trong sự nghiệp đổi mới và dân chủ hoá mọi mặt của đời sống xã hội,
các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính nói chung và xét xử vụ án hành
chính nói riêng đã góp phần nâng cao hiệu quả cơng tác quản lý hành chính nhà nước,
đảm bảo dân chủ và công bằng xã hội, đáp ứng yêu cầu xây dựng chế độ nhà nước
pháp quyền của nước ta. Nhìn lại thực tiễn hơn 20 năm qua kể từ ngày được trao thẩm
quyền xét xử hành chính, TAND cùng với các cơ quan tư pháp đã có nhiều nỗ lực và
đạt được kết quả ngày càng tích cực. Đến nay, xét xử hành chính đã trở thành một
phương thức giải quyết tranh chấp hành chính khơng cịn xa lạ với các cá nhân, tổ
chức tại Việt Nam. Tuy vậy, quá trình giải quyết các vụ án hành chính của Tồ án các
cấp cịn nhiều hạn chế, vẫn cịn tình trạng các bản án, quyết định bị huỷ, sửa do lỗi chủ
quan. Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến việc bảo đảm quyền con người, quyền công
dâna, làm nảy sinh những tâm lý tiêu cực, giảm lòng tin của người dân và xã hội đối
với hiệu quả hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính của Tồ án.
Với vai trị, vị trí mà Nhà nước trao cho quyền kiểm sát hoạt động tư pháp nói
chung và kiểm sát hoạt động giải quyết các vụ án hành chính của TAND nói riêng, thì
khi nào Tịa án có vi phạm, thiếu sót thì khi đó Viện kiểm sát cũng phải có một phần
trách nhiệm liên quan. Thực tiễn cho thấy, hiệu quả và chất lượng cơng tác kiểm sát

được đảm bảo thì khi đó chất lượng các bản án, quyết định giải quyết các vụ án hành
chính của Tồ án được cải thiện và đảm bảo. Vì vậy, để hiểu rõ hơn về vai trị của
VKSND trên thực tiễn cơng tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính, tơi đã
chọn đề tài “Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính từ thực
tiễn tỉnh Đắk Lắk” để làm đề tài nghiên cứu luận văn thạc sỹ luật học cho mình, qua

2


đề tài này giúp nghiên cứu, tìm hiểu những vấn đề đang cịn tồn tại, khó giải quyết khi
kiểm sát giải quyết án hành chính và đưa ra một số kinh nghiệm, giải pháp nhằm nâng
cao chất lượng trong công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính tại địa
phương.
2. Tình hình nghiên cứu
Vai trị của Viện kiểm sát trong giải quyết vụ án hành chính là vấn đề được toàn
ngành Kiểm sát cũng như cả xã hội quan tâm. Tuy nhiên, khơng có nhiều các cơng
trình nghiên cứu, mà chỉ tập trung ở một số ít các bài viết mang tính chất trao đổi
nghiệp vụ, giới thiệu luật như tạp chí chun ngành, giáo trình giảng dạy của các
trường Đại học, sách chuyên khảo, tài liệu nghiệp vụ của ngành Kiểm sát. Từ tình hình
nghiên cứu liên quan đến đề tài có thể phân loại tài liệu thành hai nhóm:
- Nhóm thứ nhất, các bài viết liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, vị
trí, vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính theo tiến trình cải cách tư pháp
hiện nay, như: “Vai trị của VKSND trong Tố tụng hành chính theo luật Tố tụng hành
chính năm 2015” của tác giả Lê Việt Sơn/ Đồn Thị Vĩnh Hà, Tạp chí Kiểm sát số
5/2016; “Nhiệm vụ của công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát
thi hành án hành chính trong thời gian tới” của tác giả Nguyễn Thị Thủy Khiêm, Phó
Viện trưởng VKSND tối cao, đăng trên kiemsat.vn, ngày 27/12/2016; “Cơ sở lý luận
về vị trí, vai trò của Viện kiểm sát và kiểm sát viên ở các địa phương” của tác giả Ngơ
Thái Hịa, đăng trên tạp chí Kiểm sát, Số 20/2014, tr. 24 - 28...
- Nhóm thứ hai, luật, giáo trình và tài liệu nghiệp vụ của ngành Kiểm sát, như:

Luật Tố tụng hành chính; Luật hành chính; Giáo trình đạo tạo nghiệp vụ Kiểm sát (tập
1) của trường Đào tạo bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm sát tại Tp. Hồ Chí Minh; Chuyên
mục “Kiểm sát viên cần biết” của trang thông tin điện tử trường Đại học Kiểm sát;
Quy chế công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính (Ban hành kèm theo
Quyết định số 282/QĐ-VKSTC ngày 01/8/2017 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân
dân tối cao…
Qua nghiên cứu những bài viết, tài liệu nêu trên cho thấy: các bài viết, tài liệu
này chủ yếu đi sâu vào phân tích, đánh giá nghiên cứu các lĩnh vực chung nhất về
nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước; các vấn đề về chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính dưới góc độ của Luật nhà nước. Hoặc

3


có bài viết tuy có trực tiếp đề cập đến vấn đề này, nhưng do thời điểm nghiên cứu chỉ
là “manh nha” trong giai đoạn Luật Tố tụng hành chính mới có hiệu lực nên khơng thể
có những góc nhìn kỹ lưỡng, chất lượng và thực tế, chưa thể cập nhật được những vấn
đề đang đặt ra trong lý luận và thực tiễn hiện nay, nhất là trong điều kiện Luật TTHC
2015 với nhiều quy định mới, nên vấn đề này cần tiếp tục được nghiên cứu.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu của Luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về vai
trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính; phân tích, đánh giá về thực
trạng hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính từ thực tiễn tỉnh
Đắk Lắk; để từ đó đề xuất các phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao vai trò của
Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính ở tỉnh Đắk Lắk.
- Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận văn có nhiệm vụ cụ thể như sau:
+ Nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về vai trò của Viện kiểm sát
nhân dân trong tố tụng hành chính;
+ Phân tích, đánh giá về thực trạng hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong
tố tụng hành chính từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk;

+ Đề xuất các phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao vai trò của Viện kiểm
sát nhân dân trong tố tụng hành chính ở tỉnh Đắk Lắk.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
+ Những vấn đề lý luận và pháp luật về vai trò của Viện kiểm sát trong công tác
kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính;
+ Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong tố
tụng hành chính từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk;
+ Đề xuất những phương hướng, giải pháp nâng cao vai trò của Viện kiểm sát
trong công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính trong thời gian tới, góp
phần bảo đảm việc giải quyết các vụ án hành chính của Tịa án có căn cứ, đúng pháp
luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tổ chức, xã hội và công dân.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính trong cơng tác kiểm sát việc
giải quyết các vụ án hành chính; việc tổ chức thực hiện các quy định về vai trò của

4


Viện kiểm sát trong công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính trên thực tế
và những quy định của pháp luật có liên quan đến các vấn đề nêu trên. Phạm vi nghiên
cứu thực tiễn thực hiện công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính tại tỉnh Đắk Lắk,
thời điểm lấy số liệu từ 01/7/2016 đến 01/01/2020. Trong phạm vi nghiên cứu của luận
văn, tác giả chỉ nghiên cứu về vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính tại
tỉnh Đăk Lăk.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu dựa trên các nguyên lý của chủ nghĩa duy vật biện chứng
và duy vật lịch sử theo quan điểm khoa học của chủ nghĩa Mác - Lênin. Ngồi ra,
trong q trình thực hiện đề tài này, chúng tôi đã sử dụng một số phương pháp nghiên
cứu, như:

+ Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng khi phân tích các vấn đề liên
quan đến vai trị của Viện kiểm sát trong cơng tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án
hành chính theo quy định của pháp luật và khái quát những nội dung cơ bản của từng
vấn đề được nghiên cứu trong luận văn;
+ Phương pháp so sánh được thực hiện nhằm tìm hiểu quy định của pháp luật
hiện hành với hệ thống pháp luật trước đây ở Việt Nam. Qua đó, phân tích nét tương
đồng và đặc thù của pháp luật Việt Nam quy định về vai trò của Viện kiểm sát trong
công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính theo quy định của pháp luật,
phù hợp với điều kiện về kinh tế, văn hóa, xã hội và tập quán của Việt Nam;
+ Phương pháp thống kê được thực hiện trong quá trình khảo sát thực tiễn hoạt
áp dụng pháp luật, với các số liệu cụ thể giải quyết các vấn đề trong công tác kiểm sát
việc giải quyết các vụ án dân sự theo quy định của pháp luật. Tìm ra mối liên hệ giữa
các quy định của pháp luật với thực tiễn áp dụng đã phù hợp hay chưa? Các lý do? Từ
đó mà xem xét nội dung quy định của pháp luật về vai trị của Viện kiểm sát trong tố
tụng hành chính, trong công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính, với
thực tiễn của đời sống xã hội nhằm nâng cao hiệu quả điều chỉnh của pháp luật về vấn
đề này.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Về lý luận: Kết quả nghiên cứu sẽ góp phần bổ sung, làm rõ những vấn đề lý
luận và quy định về vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính.

5


- Về thực tiễn: Những kiến nghị, đề xuất của luận văn là tài liệu tham khảo hữu
ích cho VKSND tỉnh Đắk Lắk nhằm góp phần nâng cao vai trị của Viện kiểm sát
trong tố tụng hành chính ở tỉnh Đắk Lắk
Luận văn là nguồn tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu, giảng dạy về
vấn đề này.
7. Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở đâu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận
văn gồm 3 chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận – pháp lý về vai trò của Viện kiểm sát nhân
dân trong tố tụng hành chính.
Chương 2. Những yếu tố ảnh hưởng và vai trò của Viện kiểm sát nhân dân
trong thực tiễn tố tụng hành chính tại tỉnh Đắk Lắk.
Chương 3. Phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao vai trò của Viện kiểm sát
trong tố tụng hành chính ở tỉnh Đắk Lắk.

6


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ VỀ VAI TRỊ CỦA VIỆN KIỂM SÁT
TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH
1.1. Khái niệm kiểm sát trong tố tụng hành chính
1.1.1. Khái niệm vụ án hành chính và tố tụng hành chính
- Vụ án hành chính là vụ án phát sinh khi cá nhân, cơ quan tổ chức khởi kiện
yêu cầu Tòa án xem xét tính hợp pháp của quy định hành chính, hành vi hành chính,
quyết định kỷ luật buộc thơi việc, quyết định giải quyết khiếu nại và quyết định xử lý
vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong
cơ quan nhà nước và được tòa án thụ lý giải quyết theo quy định của pháp luật. Trong
đó:
+ Điều kiện cần: Có hành vi khởi kiện của cá nhân, tổ chức, cơ quan;
+ Điều kiện đủ: Việc khởi kiện phải được TAND thụ lý.
- Đặc điểm của vụ án hành chính
+ Đối tượng tranh chấp trong vụ án hành chính là tính hợp pháp của khiếu kiện,
cịn những đối tượng về tài sản, về nhân thân không phải là đối tượng của tranh chấp
vụ án hành chính.
+ Người bị kiện trong vụ án hành chính ln là cơ quan nhà nước hoặc có thẩm

quyền trong cơ quan nhà nước, cịn người khởi kiện luôn là cá nhân, cơ quan, tổ chức
bị tác động bởi các khiếu kiện.
- Tố tụng hành chính là toàn bộ các hoạt động (các giai đoạn) được tiến hành
trong q trình giải quyết vụ án hành chính. Các giai đoạn tố tụng hành chính:
+ Giai đoạn 1: Khởi kiện và thụ lý vụ án.
+ Giai đoạn 2: Chuẩn bị xét xử sơ thẩm.
+ Giai đoạn 3: Xét xử sơ thẩm.
+ Giai đoạn 4: Xét xử phúc thẩm.
+ Giai đoạn 5: Giám đốc thẩm, tái thẩm.
+ Giai đoạn 6: Thi hành án hành chính.
Trong đó, khơng phải khi nào một vụ án hành chính cũng trải qua đầy đủ 06
bước. Ví dụ: Khơng có bước 4, 5 hoặc sau khi xuất hiện bước 1 và bị đình chỉ do
người khởi kiện rút đơn hoặc chết.

7


1.1.2. Nội dung, đặc điểm kiểm sát trong tố tụng hành chính
Cụm từ “kiểm sát” hay chính xác là “kiểm sát việc tuân theo pháp luật” lần đầu
tiên xuất hiện trong lịch sử lập hiến nước ta tại Hiến pháp năm 1959, sau đó là Hiến
pháp năm 1980, được cụ thể hóa trong các văn bản luật: Luật tổ chức VKSND 1960,
Luật tổ chức VKSND 1981, Luật tổ chức VKSND 1992, Bộ luật Tố tụng Hình sự
1988. Tới Hiến pháp năm 2013 ra đời, một lần nữa khẳng định VKSND là cơ quan
chịu trách nhiệm kiểm sát hoạt động tư pháp1. Khoản 1 Điều 4 Luật tổ chức VKSND
2014 diễn giải cụ thể thuật ngữ này như sau: “Kiểm sát hoạt động tư pháp là hoạt
động của Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết
định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp, được thực hiện ngay từ
khi tiếp nhận và giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố và trong suốt
quá trình giải quyết vụ án hình sự; trong việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân
sự, hơn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động; việc thi hành án, việc

giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp; các hoạt động tư pháp khác theo
quy định của pháp luật”.
Ở Việt Nam, Viện kiểm sát là một cơ quan Hiến định, do cơ quan quyền lực
nhà nước cao nhất lập ra để kiểm soát quyền lực. Cơ quan này, theo ý tưởng của
những người thiết kế ra nó, chính là cơ quan thay thế cho một số cơ quan kiểm soát
quyền lực độc lập như Thanh tra Nghị viện, Thanh tra Nhà nước… Theo các Hiến
pháp trước đây, tuy Quốc hội lập ra rất nhiều cơ quan, nhưng duy nhất chỉ có Viện
Kiểm sát mới được trao quyền "kiểm sát việc tuân theo pháp luật" của cơ quan, tổ
chức, cá nhân. Thật ra, khi lập VKSND ở nước ta, theo mơ hình Viện kiểm sát các
nước Xã hội chủ nghĩa, nhiệm vụ trọng tâm của cơ quan độc lập này là tập trung kiểm
sát việc tuân theo pháp luật của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước - cơ quan hành
pháp. Tuy nhiên, đến năm 2001, với Nghị quyết của Quốc hội khoá X - Nghị quyết
sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 thì chức năng kiểm sát việc tuân
theo pháp luật của VKSND nước ta bị thu hẹp đáng kể. Giờ đây, VKSND chỉ thực
hiện kiểm sát hoạt động tư pháp, và quy định Luật tổ chức Viện kiểm sát nêu trên đã
giải thích chính thức về nội dung kiểm sát hoạt động tư pháp cho thấy, kiểm sát hoạt

1

Khoản 1 Điều 107 Hiến pháp 2013.

8


động tư pháp được nhìn nhận như là kiểm sát tố tụng tư pháp, tức là kiểm sát không
chỉ quá trình xét xử, giải quyết mà cịn là q trình điều tra và thi hành án.
Hoạt động tư pháp là hoạt động thực hiện quyền lực - quyền nhân danh nhà
nước xét xử và tuyên án, do đó hoạt động tư pháp cũng cần được kiểm soát chặt chẽ để
tránh lạm dụng quyền lực - vốn là một căn bệnh cố hữu của mọi thứ quyền lực. Kiểm
soát hoạt động tư pháp mà thực chất là kiểm soát hoạt động xét xử được thực hiện

bằng hình thức kiểm sốt tự thân và kiểm sốt từ bên ngồi hệ thống. Kiểm sát hoạt
động tư pháp hay kiểm sát xét xử - một loại hình của kiểm sốt quyền lực nói chung
chính là dạng kiểm sốt từ bên ngồi, hiện đang được nhiều nhà nghiên cứu quan tâm,
nghiên cứu. Xuất phát từ nguyên lý độc lập xét xử, nhiều ý kiến cho rằng, kiểm sốt
quyền lực tư pháp khơng cần thiết phải từ bên ngồi, mà chỉ cần cơ chế kiểm sốt nội
bộ, theo hướng cơ quan xét xử cấp trên kiểm tra, giám sát cơ quan xét xử cấp dưới.
Theo đó, cần loại bỏ hình thức kiểm sát hoạt động xét xử như hiện nay vì vừa vi phạm
nguyên tắc xét xử độc lập, vừa “không giống ai”. Ý kiến khác, tuy tán thành quan
điểm mọi thứ quyền lực, kể cả quyền lực tư pháp đều cần sự kiểm soát từ bên ngồi,
nhưng khơng đồng tình với việc kiểm sát tư pháp của Viện kiểm sát. Theo họ, đối với
hoạt động xét xử, chỉ có Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội mới đủ thẩm quyền
giám sát và kiểm sốt.
Tuy nhiên, thực ra quan điểm giữ hình thức kiểm sát xét xử của Viện Kiểm sát
là phù hợp với thể chế nhà nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nơi quyền lực
nhà nước cao nhất thuộc về Quốc hội. Về nguyên tắc, chính Quốc hội mới là cơ quan
có tồn quyền kiểm sốt, giám sát hoạt động xét xử. Để thực hiện quyền hạn của mình,
Quốc hội, ngồi việc tự mình tiến hành các hoạt động kiểm sốt, cịn lập ra và giao
nhiệm vụ kiểm sốt quyền lực cho một số thiết chế độc lập, trong đó có Viện Kiểm sát.
Viện Kiểm sát khơng gì khác, chính là cánh tay nối dài của Quốc hội, giúp Quốc hội
thực hiện một phần việc quan trọng nhất trong toàn bộ hoạt động kiểm sốt quyền lực
tư pháp - đó là hoạt động kiểm sát tư pháp hay có thể gọi là kiểm sát xét xử, khi chúng
ta đã coi tư pháp chính là xét xử. Cần lưu ý rằng, ngồi Viện Kiểm sát, Quốc hội cịn
dựa vào các cơ quan của Quốc hội mà tiêu biểu là Uỷ ban Tư pháp của Quốc hội và
các đại biểu Quốc hội để thực hiện việc giám sát hoạt động xét xử. Tuy nhiên, với cách

9


thức tổ chức và thẩm quyền hạn chế như hiện nay, có thể nói, Quốc hội chưa làm được
gì nhiều trong lĩnh vực kiểm soát quyền lực tư pháp.

Căn cứ khối lượng công việc trong các giai đoạn, tác giả nhận thấy, trong
quá trình giải quyết các vụ án hành chính thì giai đoạn chuẩn bị xét xử chiếm gần như
80% khối lượng của vụ án, chính vì vậy, tác giả xin đề cập thêm về vấn đề này. Cụ
thể:
Chức năng kiểm sát hoạt động xét xử trong tố tụng - trong đó có kiểm sát xét
xử hành chính - được khẳng định trong Hiến pháp. Kiểm sát xét xử vốn là một nội
dung trong hoạt động kiểm sát chung. Đây là hoạt động đặc thù của Viện kiểm sát, vốn
chỉ tồn tại ở các nước trong hệ thống XHCN. Có thể, sự cần thiết có một cơ quan độc
lập, tập trung, đứng ra giám sát hoạt động của các cá nhân, tổ chức trong xã hội bắt
nguồn từ nguyên lý tổ chức quyền lực nhà nước XHCN. Nếu như trong quốc gia tổ
chức theo nguyên tắc phân quyền, việc giám sát các hoạt động của công quyền được
đảm nhiệm bởi Tịa án, thơng qua tố tụng hành chính, thì trong hệ thống tổ chức quyền
lực XHCN, sự thiếu vắng vai trị của Tịa án trong kiểm sốt hoạt động của các cơ
quan nhà nước - mà chủ yếu là bộ máy hành chính - đã dẫn đến một khả năng “bù
đắp” bởi sự tồn tại của chức năng Kiểm sát chung - mà một trong những đối tượng
kiểm sát quan trọng là cơ quan hành chính. Tức là, thiết chế Viện kiểm sát chỉ tồn tại
trong những hệ thống hành chính XHCN, nơi vắng bóng vai trị của Tịa án hành
chính, hoặc có Tịa án hành chính nhưng chỉ phơi thai hay khơng được coi trọng lắm.
Hơn nữa, có vẻ như sự tồn tại của chức năng Kiểm sát chung hoàn toàn phù hợp với
những nguyên tắc lớn của học thuyết về nhà nước và pháp luật XHCN: nguyên tắc
tập trung dân chủ và vai trò xây dựng kiến tạo mới của Nhà nước.
Tuy nhiên, dẫu nguyên lý tổ chức không thay đổi nhưng cho đến nay, chức
năng Kiểm sát chung của Viện kiểm sát đã bị bãi bỏ do trùng lắp với những hoạt động
khác như thanh tra, kiểm tra của cơ quan hành chính, giám sát của cơ quan quyền lực.
Riêng có kiểm sát xét xử là vẫn được duy trì. Tuy nhiên, bên cạnh các lý do để duy trì
chức năng kiểm sát xét xử , thì một câu hỏi được đặt ra: liệu kiểm sát xét xử - một
chức năng vẫn được coi là cần thiết trong thời điểm hiện nay - có thể dẫn đến khả năng
can thiệp vào hoạt động xét xử hành chính? Câu trả lời phụ thuộc vào tầm hoạt động
cũng như những uy quyền của Viện kiểm sát trong quá trình xét xử vụ án hành chính.

10


Thứ nhất, Viện kiểm sát hiện diện hầu khắp trong các giai đoạn của q trình tố
tụng hành chính. Về nguyên tắc,
- Theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Viện kiểm sát có
quyền tham gia vào bất cứ vụ án nào và từ bất kỳ giai đoạn tố tụng nào của xét xử
hành chính nếu xét thấy cần thiết2. Với quy định này, quyền tự quyết được dành cho
Viện kiểm sát. Hơn nữa, cũng theo Pháp lệnh Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án
hành chính, có những vụ án bắt buộc phải có mặt Viện kiểm sát. Ở cấp xử sơ thẩm,
Viện kiểm sát bắt buộc phải tham gia vào các vụ án do chính Viện kiểm sát khởi
kiện, những vụ án trong đó đương sự là người chưa thành niên hoặc có nhược điểm
về thể chất hoặc tinh thần, những vụ án liên quan đến việc áp dụng các biện pháp
cưỡng chế hành chính đặc biệt như đưa vào trại giáo dưỡng v.v.. Ở cấp phúc thẩm,
Viện kiểm sát sẽ tiếp tục hiện diện trong những vụ việc mà Viện kiểm sát đã tham
gia từ giai đoạn sơ thẩm. Riêng với cấp xử giám đốc thẩm và tái thẩm, sự có mặt của
Viện kiểm sát là bắt buộc.
- Hiện nay, theo Luật TTHC 2015, Viện kiểm sát kiểm sát vụ án hành chính từ
khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham gia các phiên tòa, phiên họp của
Tòa án; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong cơng tác thi hành bản án, quyết định
của Tịa án; thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của
pháp luật3.
Thứ hai, Viện kiểm sát xuất hiện trong cá giai đoạn giải đoạn giải quyết các vụ
án hành chính và có những quyền năng quan trọng có thể gây áp lực hoặc thậm chí can
thiệp trực tiếp vào hoạt động này. Trong giai đoạn chuẩn bị xét xử, Viện kiểm sát có
quyền đề nghị chuyển giao để kiểm tra hồ sơ tố tụng. Tiếp đó, Viện kiểm sát có quyền
u cầu Tịa án tiến hành các biện pháp thu thập chứn cứ, nếu Viện cho rằng cần thiết,
như: xác minh, thu thập chứng cứ, giám định v.v.. Trong trường hợp đặc biệt, Viện
kiểm sát cịn có thể tự mình tiến hành xác minh, thu thập chứng cứ. Tại phiên tòa, sự
tham gia của Viện kiểm sát là trực tiếp: khơng chỉ kiểm sốt diễn tiến phiên tịa mà

cịn có thể đề nghị triệu tập bổ sung nhân chứng, người giám định hay phiên dịch. Đặc
biệt, trong giai đoạn thẩm vấn, đại diện Viện kiểm sát có quyền đặt câu hỏi, tham gia

2
3

Điều 18 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.
khoản 2 Điều 25 Luật TTHC 2015.

11


xét hỏi trực tiếp. Cũng ở giai đoạn này, Viện kiểm sát có quyền: đọc kết luận của
mình, trong đó nêu rõ nhận định chủ quan, đường hướng xét xử của vụ án.
Kiểm sát xét xử bảo đảm cho việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động của Tòa
án, tuy nhiên, liệu có thể dẫn đến khả năng can thiệp vào hoạt động xét xử của Tịa án,
thơng qua con đường kiểm sát xét xử? Câu trả lời không thể ln ln là phủ định, vì
lý do khá đơn giản, nếu không theo sát đường hướng xét xử nêu ra trong kết luận của
đại diện Viện kiểm sát, phán quyết của Tịa án sẽ bị kháng nghị. Nói cách khác, Viện
kiểm sát thơng qua quyền kháng nghị, có thể gây áp lực trực tiếp đối với việc xét xử
của Tòa. Hơn nữa, những vấn đề mà Viện kiểm sát đề xuất, theo một cách nghĩ khách
quan nào đó, nó thơng thường là một quan điểm mang tính tham khảo có chất lượng,
tuy khơng phải có ý nghĩa bắt buộc phải thực hiện đối với các chủ thể liên quan.
Nói tóm lại, về nguyên tắc, chức năng kiểm sát xét xử và khởi kiện vụ án hành
chính của Viện kiểm sát đều nhằm mục đích bảo đảm pháp chế và bảo vệ quyền lợi
của người dân, đặc biệt là những đối tượng chịu thiệt thòi trong xã hội.
1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của Viện kiểm sát nhân dân và Kiểm sát
viên trong giải quyết các vụ án hành chính
1.2.1 Nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân
Khoản 1 Điều 36 Luật TTHC 2015 quy định VKSND là cơ quan tiến hành tố

tụng hành chính cùng với TAND. Như vậy, Luật TTHC 2015 vẫn tiếp tục kế thừa quy
định trước đây của Luật TTHC năm 2010 khi tiếp tục quy định VKSND là cơ quan
tiến hành tố tụng hành chính. Việc giữ nguyên quy định này là hợp lý bởi lẽ trong tố
tụng hành chính, VKSND nhân danh quyền lực Nhà nước thực hiện chức năng kiểm
sát hoạt động tư pháp, cụ thể là kiểm sát tính hợp pháp về các quyết định và hành vi
của người tiến hành tố tụng và hành vi của người tham gia tố tụng, bảo đảm mọi vi
phạm pháp luật trong tố tụng hành chính phải được phát hiện và xử lý kịp thời, nghiêm
minh giúp cho việc giải quyết vụ án hành chính được đúng đắn và khách quan. Ngồi
ra, theo khoản 2 Điều 36 Luật TTHC 2015 quy định Viện trưởng Viện kiểm sát, Kiểm
sát viên, Kiểm tra viên là những người tiến hành tố tụng hành chính cùng với Chánh
án Tòa án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thẩm tra viên, Thư ký Tòa án.
Như vậy, Luật TTHC 2015 đã bổ sung thêm Kiểm tra viên là người tiến hành tố
tụng hành chính, thể hiện sự đồng bộ, phù hợp với quy định của Luật Tổ chức VKSND

12


năm 2014; tiếp tục kế thừa các quy định trước đây của Luật TTHC năm 2010 khi quy
định “Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm
bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật”4. Viện kiểm
sát kiểm sát các vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án;
tham gia các phiên toà, phiên họp của Toà án; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong
công tác thi hành bản án, quyết định của Toà án; thực hiện các quyền yêu cầu, kiến
nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật. Thông qua việc thực hiện chức năng
này, Viện kiểm sát giúp Tòa án kịp thời sửa chữa những thiếu sót, sai lầm trong hoạt
động xét xử nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự.
1.2.2 Nhiệm vụ và quyền hạn của Viện trưởng VKSND trong giải quyết các vụ
án hành chính
So với Luật TTHC năm 2010, nhiệm vụ và quyền hạn của Viện trưởng
VKSND đã được bổ sung thêm quyền yêu cầu, kiến nghị5. Ngoài ra, do Kiểm tra

viên mới được bổ sung là người tiến hành tố tụng hành chính nên trong nhiệm vụ và
quyền hạn Viện trưởng VKSND đã bổ sung thêm một số quy định liên quan đến chủ
thể này, cụ thể: Phân công Kiểm tra viên tiến hành tố tụng đối với vụ án hành chính;
quyết định thay đổi Kiểm tra viên6.
Chi tiết nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng VKSND như sau:
“1. Khi thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng
hành chính, Viện trưởng Viện kiểm sát có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
a) Tổ chức và chỉ đạo thực hiện công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật
trong hoạt động tố tụng hành chính;
b) Quyết định phân cơng Kiểm sát viên thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp
luật trong hoạt động tố tụng hành chính, tham gia phiên tịa, phiên họp giải quyết vụ
án hành chính theo quy định của Luật này và thơng báo cho Tịa án biết; phân công
Kiểm tra viên tiến hành tố tụng đối với vụ án hành chính bảo đảm đúng nguyên tắc
theo quy định tại Điều 14 của Luật này;
c) Quyết định thay đổi Kiểm sát viên, Kiểm tra viên;

Khoản 1 Điều 23 Luật TTHC 2010 và khoản 1 Điều 25 Luật TTTHC 2015.
Điểm d, khoản 1 Điều 42 Luật TTHC 2015.
6
Điểm b, khoản 1 Điều 42 Luật TTHC 2015.
4
5

13


d) Kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm bản án, quyết
định của Tòa án theo quy định của Luật này;
đ) Yêu cầu, kiến nghị theo quy định của Luật này;
e) Giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của Luật này;

g) Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của Luật này.
2. Khi Viện trưởng vắng mặt, một Phó Viện trưởng được Viện trưởng ủy nhiệm
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng, trừ quyền quyết định kháng nghị quy
định tại điểm d khoản 1 Điều này. Phó Viện trưởng chịu trách nhiệm trước Viện
trưởng về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được ủy nhiệm”.7
Với quy định trên có thể thấy Luật TTHC 2015 kế thừa hầu hết các quy định
của Luật TTHC năm 2010 về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng Viện kiểm sát.
Bên cạnh đó, Luật TTHC 2015 đã bổ sung, sửa đổi một số nhiệm vụ, quyền hạn cho
Viện trưởng Viện kiểm sát như sau:
Một là, bổ sung quy định về việc thông báo việc phân công Kiểm sát viên cho
Tịa án. Theo đó, tại điểm b khoản 1 Điều 42 Luật TTHC 2015 đã bổ sung quy định
quyết định phân công Kiểm sát viên thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong
hoạt động tố tụng hành chính phải được thơng báo cho Tịa án biết. Quy định này đã
tạo điều kiện thuận lợi trong cơ chế phối hợp để kiểm sát việc giải quyết vụ án hành
chính giữa Tịa án và Viện kiểm sát mà cụ thể là giữa Kiểm sát viên với những người
tiến hành tố tụng khác trong vụ án. Ngoài ra, Luật TTHC 2015 đã bổ sung quy định
việc phân công Kiểm sát viên, Kiểm tra viên tiến hành tố tụng đối với vụ án hành
chính phải bảo đảm sự vơ tư, khách quan trong tố tụng hành chính theo quy định tại
Điều 14 Luật TTHC 2015. Đây là quy định mới nhằm giúp cho việc phân công Kiểm
sát viên, Kiểm tra viên của Viện trưởng VKSND được thực hiện đúng theo quy định
của pháp luật, bảo đảm tính vơ tư, khách quan của Kiểm sát viên và Kiểm tra viên
trong quá trình kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, đồng thời ngăn ngừa sự
khơng vơ tư, khách quan của Viện trưởng Viện kiểm sát trong việc phân công Kiểm
sát viên và Kiểm tra viên nhằm bảo đảm cho công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật
trong tố tụng hành chính đạt hiệu quả tốt nhất.

7

Điều 42 Luật TTHC 2015

14


Hai là, bổ sung quy định thay đổi Kiểm tra viên. Tại điểm c Điều 42 Luật
TTHC 2015 đã bổ sung quy định thay đổi Kiểm tra viên cùng với quy định thay đổi
Kiểm sát viên. Quy định bổ sung này là hồn tồn hợp lý vì Kiểm tra viên là người
tiến hành tố tụng được Luật TTHC 2015 bổ sung theo quy định tại khoản 2 Điều 36.
Vì vậy, trong trường hợp Kiểm tra viên rơi vào các trường hợp do pháp luật quy định
mà có thể ảnh hưởng đến tính vơ tư và khách quan thì Viện trưởng Viện kiểm sát sẽ ra
quyết định thay đổi Kiểm tra viên để bảo đảm tính khách quan trong việc giải quyết vụ
án hành chính.
Ba là, Luật TTHC 2015 đã bỏ quy định Viện trưởng Viện kiểm sát kiểm tra
hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng hành chính của
Kiểm sát viên. Việc bỏ đi quy định này là hoàn toàn hợp lý, bởi lẽ, với quy định việc
kiểm tra của Viện trưởng Viện kiểm sát đối với hoạt động kiểm sát của Kiểm sát viên
vơ hình trung đã tạo ra sự can thiệp vào hoạt động kiểm sát giải quyết vụ án hành
chính, ảnh hưởng đến tính độc lập của Kiểm sát viên khi thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn mà pháp luật quy định. Theo quy định trong tố tụng hành chính, Kiểm sát viên có
nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật và họ chịu trách nhiệm trước pháp luật về
nhiệm vụ, cơng vụ của mình nên đã có cơ chế xử lý nếu Kiểm sát viên sai phạm mà
không cần phải có thêm cơ chế kiểm tra của Viện trưởng VKSND.
Bốn là, bổ sung quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 42 Luật TTHC 2015 về
quyền “yêu cầu, kiến nghị theo quy định của Luật này”. Việc bổ sung quy định này là
cần thiết để bảo đảm sự phù hợp với các quy định khác của Luật TTHC 2015, vì pháp
luật tố tụng hành chính hiện nay đã quy định cho Viện trưởng VKSND được quyền
yêu cầu và kiến nghị trong nhiều trường hợp khác nhau. Ngoài ra, tại điểm g khoản 1
Điều 42 Luật TTHC 2015 đã bổ sung quy định Viện trưởng VKSND còn “thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của Luật này”.
Năm là, Luật này bổ sung quy định những trường hợp không được ủy nhiệm
cho Phó Viện trưởng khi Viện trưởng vắng mặt tại khoản 2 Điều 44, cụ thể là đối với

quyền quyết định kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm bản án,
quyết định của Tòa án thì Viện trưởng VKSND khơng được ủy nhiệm cho Phó Viện
trưởng thực hiện (Việc bổ sung này là hợp lý, vì việc kháng nghị theo thủ tục phúc
thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm sẽ làm phát sinh việc xét xử phúc thẩm hoặc xét lại bản

15


án theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm và có thể làm thay đổi quyền và lợi ích
hợp pháp của các bên đương sự trong vụ án hành chính. Vì thế, kháng nghị theo các
thủ tục này là một hoạt động rất quan trọng của VKSND, đòi hỏi trách nhiệm của
người ký quyết định đối với quyết định kháng nghị của mình. Do đó, quyền quyết định
kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm bản án, quyết định của
Tòa án thuộc về Viện trưởng VKSND, khơng được ủy nhiệm cho Phó Viện trưởng).
1.2.3. Nhiệm vụ và quyền hạn của Kiểm sát viên trong giải quyết các vụ án
hành chính
Đối với nhiệm vụ và quyền hạn của Kiểm sát viên, nếu như Điều 40 Luật
TTHC năm 2010 trước đây chỉ quy định một cách chung chung thì Luật TTHC 2015
đã có sự liệt kê các nhiệm vụ, quyền hạn rõ ràng và chi tiết hơn. Theo đó, Điều 43 quy
định khi được Viện trưởng phân công thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong
hoạt động tố tụng hành chính, Kiểm sát viên có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
Kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện; kiểm sát việc thụ lý, giải quyết vụ án; nghiên cứu
hồ sơ vụ án; xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ; tham gia phiên tòa, phiên họp và
phát biểu ý kiến của Viện kiểm sát về việc giải quyết vụ án theo quy định của Luật
này; kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án; yêu cầu, kiến nghị Tòa án thực hiện hoạt
động tố tụng theo quy định của Luật này; đề nghị với Viện trưởng Viện kiểm sát có
thẩm quyền kháng nghị bản án, quyết định của Tịa án có vi phạm pháp luật; kiểm sát
hoạt động tố tụng của người tham gia tố tụng; yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có
thẩm quyền xử lý nghiêm minh người tham gia tố tụng vi phạm pháp luật; thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của Luật này.

Với việc quy định cụ thể và chi tiết về nhiệm vụ và quyền hạn của Kiểm sát
viên giúp cho Kiểm sát viên thuận lợi hơn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Nhiệm
vụ của Kiểm tra viên được quy định tại Điều 44 Luật TTHC 2015 đều là các nhiệm vụ
và quyền hạn mới, theo đó, Kiểm tra viên có các nhiệm vụ và quyền hạn sau: Nghiên
cứu hồ sơ vụ án, báo cáo kết quả với Kiểm sát viên; lập hồ sơ kiểm sát vụ án hành
chính theo sự phân cơng của Kiểm sát viên hoặc Viện trưởng Viện kiểm sát; giúp
Kiểm sát viên kiểm sát việc tuân theo pháp luật theo quy định.
Luật TTHC 2015 đã có sự bổ sung cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm sát
viên được rõ ràng và chi tiết hơn so với Điều 40 Luật TTHC năm 2010; cụ thể, Điều

16


43 Luật TTHC 2015 quy định: Khi được Viện trưởng Viện kiểm sát phân công thực
hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng hành chính, Kiểm sát
viên có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: 1. Kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện; 2.
Kiểm sát việc thụ lý, giải quyết vụ án; 3. Nghiên cứu hồ sơ vụ án; xác minh, thu thập
tài liệu, chứng cứ theo quy định tại khoản 6 Điều 84 của Luật này; 4. Tham gia phiên
tòa, phiên họp và phát biểu ý kiến của Viện kiểm sát về việc giải quyết vụ án theo quy
định của Luật này; 5. Kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án; 6. Yêu cầu, kiến nghị
Tòa án thực hiện hoạt động tố tụng theo quy định của Luật này; 7. Đề nghị với Viện
trưởng VKSND có thẩm quyền kháng nghị bản án, quyết định của Tịa án có vi phạm
pháp luật; 8. Kiểm sát hoạt động tố tụng của người tham gia tố tụng; yêu cầu, kiến
nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh người tham gia tố tụng vi
phạm pháp luật; 9. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của Luật này.
Với quy định trên có thể thấy, Luật TTHC 2015 đã có một số sửa đổi, bổ sung
đáng chú ý sau:
Thứ nhất, Luật TTHC 2015 đã bổ sung cụ thể các nhiệm vụ, quyền hạn của
Kiểm sát viên khi kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết các vụ án
hành chính mà trước đây Luật TTHC năm 2010 chưa quy định như: Kiểm sát việc trả

lại đơn khởi kiện, kiểm sát việc thụ lý, giải quyết vụ án, nghiên cứu hồ sơ vụ án; xác
minh, thu thập tài liệu, chứng cứ theo quy định; yêu cầu, kiến nghị Tòa án thực hiện
hoạt động tố tụng theo quy định của Luật này; đề nghị với Viện trưởng VKS có thẩm
quyền kháng nghị bản án, quyết định của Tịa án có vi phạm pháp luật… Chúng tôi
cho rằng, với việc quy định cụ thể và chi tiết như vậy sẽ giúp Kiểm sát viên thuận lợi
trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong quá trình kiểm sát
việc tuân theo pháp luật việc giải quyết vụ án hành chính.
Thứ hai, bổ sung thêm quy định Kiểm sát viên được quyền phát biểu quan điểm
của Viện kiểm sát về việc giải quyết vụ án theo quy định của pháp luật khi tham gia
phiên tòa, phiên họp. Việc sửa đổi này là hợp lý, bởi lẽ, Kiểm sát viên là người kiểm
sát việc giải quyết vụ án ngay từ khi vụ án hành chính được khởi kiện, Kiểm sát viên
cũng được quyền nghiên cứu hồ sơ vụ án nên hơn ai hết Kiểm sát viên là người nắm rõ
bản chất vụ việc. Do đó, Kiểm sát viên phát biểu quan điểm về việc giải quyết vụ án

17


được xem là kênh quan trọng để Hội đồng xét xử tham khảo, đánh giá về tính hợp
pháp của đối tượng khiếu kiện.
Thứ ba, sửa đổi quy định “kiểm sát việc tuân theo pháp luật của những người
tham gia tố tụng8” của Luật TTHC năm 2010 thành quy định “kiểm sát hoạt động tố
tụng của người tham gia tố tụng; yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền
xử lý nghiêm minh người tham gia tố tụng vi phạm pháp luật9”. Như vậy, theo quy
định của Luật TTHC 2015 thì Kiểm sát viên chỉ có nhiệm vụ, quyền hạn kiểm sát hoạt
động tố tụng của người tham gia tố tụng mà khơng cịn phải kiểm sát việc tn theo
pháp luật nói chung như Luật TTHC năm 2010 (có quan điểm cho rằng, với việc sửa
đổi này, Luật TTHC năm 2015 đã thu hẹp phạm vi kiểm sát của Kiểm sát viên vì Kiểm
sát viên chỉ kiểm sát các hoạt động tố tụng của người tham gia tố tụng. Tuy nhiên, các
hoạt động kiểm sát khác của Kiểm sát viên đã được Luật TTHC năm 2015 quy định tại
các khoản khác nhau của Điều 43, trong đó việc kiểm sát hoạt động tố tụng của người

tham gia tố tụng chỉ là một trong các nhiệm vụ của Kiểm sát viên. Theo đó, Kiểm sát
viên khi phát hiện người tham gia tố tụng có hành vi vi phạm pháp luật thì được quyền
u cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh những người tham gia tố
tụng có hành vi vi phạm nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính được
đúng đắn).
* Nói tóm lại, vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính thể hiện ở
những điểm như sau:
- Giải quyết vụ án hành chính là một trong những hoạt động tố tụng hành chính
của những người tiến hành tố tụng hành chính và những người tham gia tố tụng hành
chính, là đối tượng kiểm sát của VKSND. Kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính là
giám sát, kiểm tra tính hợp pháp và tính có căn cứ đối với hành vi của các chủ thể tiến
hành và tham gia tố tụng, đối với văn bản áp dụng pháp luật giải quyết vụ án hành
chính của chủ thể tiến hành tố tụng và đó là hình thức thực hiện quyền lực nhà nước,
một trong những hoạt động thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của
VKSND.
- Mục đích của hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính là nhằm
bảo đảm cho các hành vi xử sự của các chủ thể tiến hành, tham gia tố tụng và văn bản
8
9

Khoản 2 Điều 40 TTHC 2010.
Khoản 8 Đều 43 Luật TTHC 2015.

18


áp dụng pháp luật giải quyết vụ án hành chính được thực hiện theo quy định của pháp
luật. Nội dung hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính là việc VKSND sử
dụng các biện pháp, quyền năng pháp lý do Luật TTHC quy định để kịp thời phát hiện
và loại bỏ vi phạm, tiêu cực của cơ quan, người tiến hành tố tụng và những người tham

gia tố tụng, nhằm bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất,
bảo vệ lợi ích nhà nước, lợi ích cơng cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự.
Để có thể sử dụng được các biện pháp, quyền năng pháp lý quy định trong Luật
TTHC, Nhà nước trao cho VKSND những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định.
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố
tụng hành chính
Có nhiều nguyên nhân, yếu tố dẫn ảnh hưởng (hạn chế) đến hoạt động kiểm sát
giải quyết án hành chính. Trong đó, tơi xin chỉ ra một số ngun nhân chính từ phương
diện cơ sở pháp lí, năng lực, trình độ của người tiến hành tố tụng và ý thức, hiểu biết
pháp luật của người tham gia tố tụng, cụ thể:
1.3.1. Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, Luật TTHC 2015 vừa mới được ban hành và đi vào thực hiện kể từ
ngày 01/7/2016. Do đó, hệ thống văn bản hướng dẫn đang dần được hoàn thiện, việc
nhận thức áp dụng các quy định pháp luật tố tụng và các văn bản có liên quan của
Thẩm phán, Kiểm sát viên và những người tham gia tố tụng khác, đặc biệt cấp sơ thẩm
trong q trình xét xử các vụ án hành chính cịn chưa thống nhất, lúng túng và có
nhiều cách hiểu, vận dụng khác nhau. Một số quy định về xét xử vụ án hành chính
theo quy định của Luật TTHC 2015 bộc lộ những hạn chế nhất định như quy định về
đối tượng xét xử cịn thiếu tính rõ ràng, minh bạch, quy định về thẩm quyền và thủ tục
xét xử cịn một số điểm chưa hợp lí gây ra những khó khăn nhất định cho việc áp
dụng.
Thứ hai, trong những năm gần đây, sau khi có sự ra đời của Luật TTHC 2015
đã mở rộng phạm vi, điều kiện và thuận lợi hơn trong khiếu kiện hành chính nên án
hành chính ngày càng tăng, trong khi tình trạng cơng chức và Thẩm phán không tăng
đã gây áp lực rất lớn trong cơng tác giải quyết án hành chính và thực tế việc giải quyết
án hành chính của TAND là vừa khó, vừa phức tạp, đụng chạm, liên quan đến nhiều
ngành, liên quan đến quyền lực cho nên tâm lý Thẩm phán rất “ngại” thụ lý, giải quyết

19

án hành chính hoặc khi được phân cơng Thẩm phán ln tìm mọi cách né tránh nhất là
khi các chứng cứ chống lại người bị kiện. Việc ngại xét xử án hành chính của Thẩm
phán hiện nay đang là lực cản khá lớn đối với sự “vô tư - tự tin” trong xét xử. Mặt
khác, việc thu thập chứng cứ của đương sự và cả Tòa án, ở các ngành chức năng có
liên quan chưa thực sự thuận lợi (mặc dù theo luật định thuộc về nghĩa vụ của các cơ
quan này khi có yêu cầu của đương sự hay Tòa án).
Thứ ba, nhận thức pháp luật của một số đương sự, kể cả phía người bị kiện
(thường là cơ quan hành chính nhà nước hoặc cán bộ, cơng chức) còn nhiều vấn đề cần
phải được bổ sung, nên trong nhiều trường hợp đương sự cố tình né tránh, đối phó,
thậm chí chống đối bằng nhiều hình thức như: gây khó khăn trong việc cung cấp lời
khai, chứng cứ, khơng đến Tòa theo giấy triệu tập, khiếu nại kéo dài, v.v... cũng làm
ảnh hưởng đến thời hạn và chất lượng giải quyết vụ án của TAND các cấp.
1.3.2. Nguyên nhân chủ quan thuộc về Toà án nhân dân
Thứ nhất, mặc dù năng lực của những người tiến hành tố tụng như Thẩm phán,
Thư ký, Hội thẩm nhân dân từng bước được nâng lên, tuy nhiên, vẫn chưa đáp ứng
được yêu cầu. Một số trường hợp không hiểu đúng, không cập nhật kịp thời các văn
bản và hướng dẫn thi hành pháp luật, trong khi các quan hệ pháp luật hành chính ngày
càng phức tạp; một bộ phận đội ngũ Thẩm phán còn trẻ, kinh nghiệm chưa nhiều nên
ảnh hưởng đến chất lượng giải quyết các vụ án hành chính trên thực tế. Ngồi ra, một
số Thẩm phán có tâm lý lo lắng án bị hủy, sửa nên thiếu chủ động, ngại thay đổi về kỹ
năng xét xử, gây nên những bức xúc khơng đáng có cho các đương sự hoặc giải quyết
không đúng, không đầy đủ, vượt quá yêu cầu của đương sự, dẫn đến bị hủy án hoặc
sửa án.
Thứ hai, trong quá trình thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính, một số Thẩm
phán bản lĩnh nghề nghiệp chưa cao, còn bị áp lực liên quan đến mối quan hệ với
người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc cơ quan hành chính bị
khiếu kiện. Bên cạnh đó, cịn có những Thẩm phán có tâm lý ngại va chạm nên chất
lượng xét xử cũng cịn có những hạn chế, thậm chí có đưa ra xét xử thì phán quyết
khơng đúng với quy định của pháp luật.

Thứ ba, là nguyên nhân về tinh thần trách nhiệm thực thi công vụ. Lãnh đạo
một số TAND cấp tỉnh chưa phát huy đầy đủ tinh thần trách nhiệm, tính chủ động

20