Hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân tỉnh quảng bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
............./..................

BỘ NỘI VỤ
........../...........

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ SÁU

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
............./.................

BỘ NỘI VỤ
........./...........
HỌ
C
VIỆ
N
HÀ
NH
CHÍ
NH

QU
ỐC
GIA

TRẦN THỊ
SÁU

HOẠT ĐỘNG
GIÁM SÁT
CỦA HỘI
ĐỒNG NHÂN
DÂN TỈNH
QUẢNG BÌNH


LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. LÊ THỊ HƢƠNG

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM
2017


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi.
Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và
chưa được cơng bố trong bất kỳ cơng trình khoa học nào khác. Các thơng tin
trích dẫn trong luận văn đều được ghi rõ nguồn gốc.

Thừa Thiên Huế, ngày 05 tháng 5 năm
2017
Học viên

Trần Thị Sáu


LỜI CẢM ƠN
Trong q trình thực hiện luận văn, tơi ln ln nhận được sự động
viên, giúp đỡ tận tình của các thầy cô giáo, bạn bè, đồng nghiệp và gia đình.
Trước hết tơi xin chân thành cảm ơn Phó giáo sư, Tiến sỹ Lê Thị Hương,
người đã trực tiếp hướng dẫn tơi trong q trình nghiên cứu để hồn thành
luận văn này.
Tơi xin bày tỏ lịng biết ơn đến quý lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc
gia, các Khoa, Phịng cũng như các Phó Giáo sư, Tiến sỹ, các nhà khoa học, các
thầy, cô giáo đã tham gia quản lý, giảng dạy, các anh, chị em đồng nghiệp đang
công tác tại Văn phịng HĐND tỉnh Quảng Bình và gia đình đã tạo điều kiện,
giúp đỡ tơi trong suốt q trình học tập và nghiên cứu, trong việc thu thập số
liệu, thông tin cần thiết tại cơ quan Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Bình.
Cuối cùng xin chân thành cảm ơn các bạn học viên lớp Cao học Quản lý
công HC20T4 đã cùng tôi chia sẽ kiến thức và kinh nghiệm trong quá trình
học tập và nghiên cứu đề tài.
Trong quá trình thực hiện luận văn, mặc dù đã hết sức cố gắng trong việc
tiếp thu, trao đổi những kiến thức đóng góp của q thầy, cơ giáo và bạn bè, đã
tham khảo thông tin từ nhiều nguồn tài liệu khác nhau, song khó tránh khỏi
thiếu sót, rất mong nhận được thơng tin góp ý của q thầy, cơ và bạn đọc.
Xin chân thành cảm ơn./.
Thừa Thiên Huế, ngày 05 tháng 5năm 2017
Học viên

Trần Thị Sáu


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU...........................................................................................................1
Chƣơng 1.CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI
ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH..............................................................................8
1.1. Quan niệm về giám sát và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
tỉnh................................................................................................................. 8
1.1.1. Nhận thức chung về giám sát............................................................8
1.1.2. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh............................12
1.2. Nội dung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh...................23
1.2.1. Xem xét báo cáo công tác của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban

nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh.........................23
1.2.2. Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch

Uỷ ban nhân dân, các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân, Thủ trưởng cơ
quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân

dân, Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh.................................................. 25
1.2.3. Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh, nghị

quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện khi phát hiện có dấu hiệu trái với
Hiến pháp, pháp luật................................................................................. 26
1.2.4. Thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết..............................27
1.2.5. Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân

bầu.............................................................................................................28

1.3. Các yêu cầu và các yếu tố bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân tỉnh................................................................................................30
1.3.1. Các yêu cầu đối với hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh . 30
1.3.2. Các yếu tố bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh .. 35


Chƣơng 2.THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG BÌNH TỪ NĂM 2011 - 2016........................42
2.1. Khái quát về tổ chức bộ máy Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Bình.....42
2.1.1. Về đại biểu và cơ cấu đại biểu........................................................ 42
2.1.2. Tổ chức của HĐND tỉnh Quảng Bình.............................................44
2.2. Kết quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Bình 45
2.2.1. Về hoạt động giám sát tại kỳ họp....................................................45
2.2. 2. Về hoạt động giám sát giữa hai kỳ họp..........................................53
2.2.3. Hoạt động giám sát chuyên đề........................................................ 64
2.3. Đánh giá chung về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh
Quảng Bình..................................................................................................67
2.3.1. Ưu điểm và nguyên nhân................................................................ 67
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân................................................................. 69
Chƣơng 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM HOẠT ĐỘNG
GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG BÌNH.........77
3.1. Quan điểm bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh
Quảng Bình..................................................................................................77
3.1.1. Quán triệt sâu sắc quan điểm của Đảng về bảo đảm hoạt động của các
cơ quan dân cử nói chung và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh

nói riêng.................................................................................................... 77
3.1.2. Nâng cao nhận thức về vai trị của hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân tỉnh.............................................................................................81
3.1.3. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh phải đặt trong mối quan

hệ chặt chẽ với hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của Đảng, Mặt trận Tổ

quốc, các cơ quan Nhà nước khác và của toàn xã hội...............................82
3.1.4. Đảm bảo chất lượng, hiệu lực của các kết luận, kiến nghị sau giám sát

của Hội đồng nhân dân tỉnh...................................................................... 82


3.2. Các giải pháp bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh
Quảng Bình..................................................................................................83
3.2.1. Tiếp tục hồn thiện các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của

Hội đồng nhân dân tỉnh.............................................................................83
3.2.2. Nâng cao năng lực của các chủ thể thực hiện chức năng giám sát của

Hội đồng nhân dân tỉnh.............................................................................87
3.2.3. Nâng cao chất lượng thực hiện các hình thức giám sát của Hội đồng
nhân dân tỉnh.............................................................................................97
3.2.4. Tăng cường mối quan hệ phối hợp trong hoạt động giám sát của Hội
đồng nhân dân tỉnh..................................................................................103
3.2.5. Bảo đảm các điều kiện cần thiết cho Hội đồng nhân dân tỉnh trong hoạt

động giám sát.......................................................................................... 105
KẾT LUẬN...................................................................................................109
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN
Đại biểu Quốc hội:
Hội đồng nhân dân:

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam:
Thường trực Hội đồng nhân dân:
Văn bản quy phạm pháp luật:
Ủy ban nhân dân:

ĐBQH
HĐND
MTTQVN
TTHĐND
VBQPPL
UBND


DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1. Bảng đại diện nghề nghiệp, vị trí cơng tác
Bảng 2.2. Bảng đại diện theo cấp hành chính
Bảng 2.3. Bảng trình độ chun mơn và lý luận chính trị
Bảng 2.4. Tuổi trung bình của các độ tuổi
Bảng 2.5. Các tổ đại biểu và số đơn vị bầu cử


MỞ ĐẦU
1.

Tính cấp thiết của đề tài
Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam

xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta hiện nay,
vấn đề tiếp tục cải cách, kiện toàn tổ chức của bộ máy nhà nước nói chung và

hệ thống chính quyền địa phương nói riêng trong đó có HĐND các cấp là yêu
cầu khách quan và tất yếu.
Quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương và hoạt động giám
sát là hai chức năng chủ yếu và cơ bản nhất của HĐND cấp tỉnh. Trong hai
chức năng đó, giám sát có một vị trí, vai trị rất quan trọng bảo đảm HĐND
thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, thực hiện
đúng nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Thực hiện tốt chức
năng giám sát là một trong những yêu cầu cơ bản để nâng cao hiệu quả hoạt
động của HĐND.
Thực trạng kinh tế- xã hội và nâng cao năng lực quản lý của chính
quyền địa phương ở tỉnh Quảng Bình là những thách thức trong quá trình phát
triển của tỉnh. Vấn đề đang đặt ra đối với chính quyền địa phương là phải tạo
bước đột phá, giữ vững tốc độ tăng trưởng trên mọi mặt, hoàn thành kế hoạch
kinh tế - xã hội qua từng giai đoạn cụ thể, tạo đà cho sự phát triển cao hơn
trong những năm tiếp theo. Để tạo bước đột phá đó thì nhiệm vụ giám sát của
HĐND tỉnh Quảng Bình phải là cơng việc nặng nề, phức tạp. Giám sát để
thúc đẩy, đưa pháp luật vào cuộc sống và góp phần vừa đảm bảo trật tự kỷ
cương, đồng thời qua đó tạo sự năng động để tỉnh tiếp tục phát triển. Đặc biệt
là từ khi có Luật Tổ chức HĐND và UBND sửa đổi năm 2003 và mới đây
nhất là Luật Tổ chức chính quyền địa phương (2015) thì cơng tác giám sát
được tiến hành thuận lợi hơn, song hiện nay trên địa bàn tỉnh đang diễn ra
nhiều vấn đề phức tạp cần được giải quyết đặc biệt là trên các lĩnh vực kinh

1


tế, xã hội, an ninh, quốc phịng, chính sách xố đói giảm nghèo, chính sách
người có cơng, giáo dục - đào tạo, y tế, cộng đồng…Trước tình trạng như vậy,
địi hỏi phải tăng cường quản lý của các cấp, các ngành, đặc biệt là vai trò
giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nước là Quốc hội và HĐND các cấp

trong phạm vi được phân cấp.
Năm 2015 là năm cuối cùng thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội 05 năm, giai đoạn 2011 - 2016 của tỉnh Quảng Bình, cùng với nhiều
nguồn lực đầu tư, hỗ trợ để tỉnh Quảng Bình phát triển, bên cạnh đó tình trạng
sử dụng các nguồn vốn phân tán, đầu tư dàn trải, nợ xây dựng cơ bản lớn, gây
lãng phí, thất thốt, hiệu quả thấp, các chính sách xã hội đầu tư chưa đồng
đều, tỷ lệ học sinh bỏ học vẫn còn cao, y tế chưa đáp ứng được nhu cầu khám
chữa bệnh cho người dân, một số vấn đề giao thơng, tội phạm vẫn cịn diễn
biến phức tạp.... Một trong những nguyên nhân dẫn đến những bất cập này là
hoạt động quản lý của Nhà nước nói chung và giám sát của HĐND nói riêng
chưa thật sự hiệu quả.
Q trình giám sát, vẫn còn một số tồn tại, hạn chế ở nhiều mức độ khác
nhau trên các lĩnh vực khác nhau của HĐND các cấp. Những tồn tại, hạn chế
đó có cả nguyên nhân khách quan từ thể chế và chủ quan từ chính bản thân
năng lực của Hội đồng nhân dân và bộ máy giúp việc vẫn cịn có những
khoảng cách nhất định so với yêu cầu. Trong khi đó, các cơ quan, tổ chức,
đơn vị và nhân dân nói chung ở địa phương cũng chưa ý thức đầy đủ về
quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của mình đối với hoạt động giám sát của
HDND. Nội dung một số cuộc giám sát chưa tập trung, chọn đối tượng giám
sát chưa phù hợp; hình thức giám sát chủ yếu chỉ nghe báo cáo bằng văn bản,
thiếu khảo sát, kiểm tra thực tế; thời gian giám sát q ít nên khó phát hiện
được vấn đề; chưa thường xuyên theo dõi, đôn đốc các cơ quan chức năng
xem xét, giải quyết các kết luận sau giám sát; việc mời chuyên gia trên các

2


lĩnh vực được giám sát để tham gia các buổi làm việc còn rất hạn chế; một số
đối tượng được giám sát cịn có biểu hiện cho rằng giám sát là tìm khuyết
điểm, gây khó khăn cho cơng tác chỉ đạo, điều hành của các cơ quan liên

quan; chưa có quy định cụ thể các chế tài cần thiết đối với hành vi không thực
hiện các kết luận, kiến nghị qua giám sát.... Tất cả những điều này đã hạn chế
đáng kể đến hiệu lực và hiệu quả của quá trình giám sát của HĐND cấp tỉnh ở
các địa phương nói chung và tỉnh Quảng Bình nói riêng trong những năm qua.
Đó là lý do tác giả chọn đề tài “Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Quảng
Bình” làm đề tài luận văn Thạc sỹ Quản lý cơng.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan tới đề tài
Giám sát và vấn đề nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của các cơ
quan dân cử ở nước ta được đề cập nhiều trên các sách báo, tạp chí, các diễn
đàn khoa học. Nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND nói chung và
HĐND cấp tỉnh nói riêng đã được nhiều đề tài tiếp cận. Có thể kể ra một số
cơng trình nghiên cứu sau đây:
Bàn về tính chất của HĐND trong điều kiện cải cách bộ máy nhà

-

nước hiện nay, PGS,TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và pháp luật,
12/2003
-

Tổ chức và hoạt động của các ban của HĐND, Trương Đắc Linh, Tạp

chí Nghiên cứu lập pháp, số 2/2003.
-

Về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2004-

2009, Đinh Ngọc Quang, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 2/2005.
-

Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND thành phố Hà

Nội, Bùi Huyền Mai, Luận văn thạc sĩ Luật học, Viện Nhà nước và pháp luật,
2004.
-

Năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương

đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai, Luận văn thạc sĩ Luật học,

3


Phạm Quang Hưng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2007.
-

PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn “Nhân bầu cử Quốc hội và bầu cử HĐND

các cấp, suy nghỉ về vấn đề tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”,
Tạp chí Tổ chức nhà nước số 3/2011.
-

Cao Thị Bích Lan “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát

của Hội đồng nhân dân từ thực tiễn hoạt động của HĐND Quận Hoàn Kiếm,
TP. Hà Nội”, Luận văn thạc sĩ Hành chính cơng, Học viện Hành chính quốc
gia Hà Nội, 2005.
-

Nguyễn Sỹ Tháng “Nâng cao năng lực giám sát của HĐND thành

phố Hà Nội trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ mơi trường”, Luận văn thạc sĩ
Hành chính cơng, Học viện Hành chính quốc gia TP.HCM, 2004.
Các cơng trình nêu trên chủ yếu tiếp cận HĐND từ góc độ tổ chức và
hoạt động một cách chung chung, còn về chức năng giám sát của HĐND chỉ
khai thác ở khía cạnh nâng cao hiệu lực. Hoạt động giám sát của HĐND cấp
tỉnh đã có nhiều vấn đề mới được đặt ra cả về lý luận và thực tiễn, nhưng chưa
nhiều các cơng trình khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống, tồn diện và
đầy đủ, nhất là ở một địa bàn cụ thể như giám sát của HĐND tỉnh Quảng Bình
đối với UBND tỉnh Quảng Bình. Các kết quả nghiên cứu này sẽ là nguồn tư
liệu quan trọng cho việc nghiên cứu hoạt động giám sát của Hội đồng nhân
dân tỉnh trên một địa bàn cụ thể ở Quảng Bình với tính chất là một đề tài độc
lập đi sâu nghiên cứu thực tiễn, để đánh giá mặt được, mặt chưa được qua đó
đưa ra được những giải pháp có giá trị thực tiễn nhằm tăng cường hiệu quả
hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Quảng Bình.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích
Trên cơ sở hệ thống và làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của
HĐND cấp tỉnh nói chung và thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND tỉnh

4


Quảng Bình, luận văn đề xuất giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của
HĐND tỉnh Quảng Bình hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ
Với mục đích trên, luận văn phải thực hiện các nhiệm vụ sau:
-

Phân tích cơ sở lý luận về vị trí, chức năng của HĐND; làm rõ khái

niệm giám sát; phân tích đặc điểm, nội dung và hình thức giám sát của HĐND
cấp tỉnh cũng như các yếu tố ảnh hưởng và các điều kiện bảo đảm hoạt động
giám sát của HĐND cấp tỉnh.
-

Làm sáng tỏ thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Quảng

Bình hiện nay để tìm ra ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của những ưu điểm,
hạn chế.
-

Từ các cơ sở trên, đề xuất quan điểm và giải pháp bảo đảm hoạt động

giám sát của HĐND tỉnh Quảng Bình trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Quảng Bình.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
-

Về thời gian: Từ năm 2011 đến năm 2016.

-

Về khơng gian: Trên địa bàn tỉnh Quảng Bình.

5. Phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin,

tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về Nhà nước
kiểu mới, HĐND, chức năng giám sát của HĐND.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình thực hiện, luận văn dựa trên một số phương pháp nghiên
cứu cụ thể như: phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, thống kê, khảo sát,

5


thực tiễn..để làm sáng tỏ những nội dung cần nghiên cứu. Ngồi ra, luận văn
cịn sử dụng và kế thừa thành quả của một số cơng trình nghiên cứu, bài viết,
báo cáo và các tài liệu liên quan khác.
Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

6.

Việc nghiên cứu luận văn sẽ cung cấp cơ sở phương pháp luận giúp

-

cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước nhìn nhận đúng đắn tầm quan
trọng, vai trị vị trí của hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong việc
kiểm soát thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương.
Góp phần nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của HĐND tỉnh,

-

thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, chăm lo đời sống vật chất, tinh thần cho
Nhân dân, hạn chế tệ quan liêu, tham nhũng, làm lành mạnh các quan hệ xã
hội.

Góp phần giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa cơ quan quyền lực

-

nhà nước với cơ quan hành chính trong việc phối hợp thực hiện quyền lực nhà
nước ở địa phương.
-

Đặt ra những vấn đề mới, tiếp tục nghiên cứu góp phần hồn thiện

phương thức tổ chức và hoạt động, bảo đảm thực quyền của HĐND.
-

Luận văn có giá trị làm tài liệu tham khảo, vận dụng vào hoạt động

thực tiễn của HĐND các cấp, góp phần nâng cao trình độ chun mơn, kỹ
năng, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ chuyên trách trong các cơ quan chun
mơn của HĐND.
7.

Kết cấu của luận văn

Ngồi phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục
(bảng, biểu....), luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
tỉnh

6

Chương 2: Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh
Quảng Bình từ năm 2011 - 2016
Chương 3: Quan điểm và giải pháp bảo đảm hoạt động giám sát của
Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Bình.

7


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH
1.1. Quan niệm về giám sát và hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân tỉnh
1.1.1. Nhận thức chung về giám sát
1.1.1.1. Khái niệm
Có rất nhiều định nghĩa giám sát khác nhau được đưa ra tùy theo phạm
vi rộng, hẹp của nội dung nghiên cứu cụ thể.
Theo định nghĩa tại Từ điển Tiếng việt của nhà xuất bản Khoa học xã
hội- Hà nội 1988, thì giám sát là "Theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện
đúng những điều quy định không?".
Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa – Thơng tin, 1998 do Nguyễn
Như Ý Chủ biên lại định nghĩa giám sát là “theo dõi, kiểm tra việc thực thi
nhiệm vụ”
Theo Từ điển Luật học, giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động
mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các
biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu giám sát
đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác
định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh.
Theo luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Giám sát được định nghĩa:
"Là việc Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban

của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem
xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong
việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết
của Uỷ ban thường vụ Quốc hội".

8


Có thể thấy rằng thuật ngữ "giám sát" được dùng rất phổ biến trong
khoa học chính trị, pháp lý và được đề cập nhiều trong các văn kiện của Đảng,
Nhà nước và các tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội cũng như phổ biến ở
đời sống xã hội.
Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau nhưng theo một cách chung
nhất, có thể thấy giám sát là theo dõi, kiểm tra, phát hiện, đánh giá của cá
nhân, tổ chức, cộng đồng người này với cá nhân, tổ chức, cộng đồng người
khác trong các lĩnh vực kinh tế-xã hội, trong thực hiện quan điểm, đường lối,
nghị quyết của Đảng, Hiến pháp, pháp luật, chính sách của Nhà nước, các
quyền lợi, nghĩa vụ của công dân, tổ chức, cá nhân... để kiến nghị phát huy ưu
điểm, thành tựu, xử lý đối với tổ chức, cá nhân có hành vi sai trái. Theo cách
hiểu trên, khái niệm giám sát bao hàm những nội dung sau đây:
-

Giám sát tức là theo dõi, xem xét, kiểm tra và nhận định về một việc

làm nào đó đúng hay sai với những điều đã quy định.
-

Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định. Giám sát luôn gắn với

đối tượng cụ thể (giám sát ai và giám sát cái gì).

-

Giám sát được tiến hành trên cơ sở những quy định cụ thể.

-

Giám sát là hoạt động có mục đích của một chủ thể nhất định.

Dưới góc độ chính trị, pháp lý thì giám sát là việc cơ quan quyền lực
nhà nước theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân
chịu sự giám sát trong việc thi hành các quy định của pháp luật trong lĩnh vực
được giám sát, từ đó có các biện pháp nhằm đảm bảo cho lĩnh vực được giám
sát vận hành thông suốt, hiệu quả và đúng pháp luật. Cùng với kiểm tra, thanh
tra, kiểm sát, giám sát là một loại nhiệm vụ trong quá trình thực thi quyền lực
chính trị nhằm làm cho các đối tượng (của chủ thể giám sát) thực hiện đúng
yêu cầu, mục đích, chức năng, nhiệm vụ đặt ra.

9


Từ những phân tích trên đây, có thể hiểu: Giám sát là sự theo dõi,
quan sát, kiểm tra hoạt động của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để
biết được đối tượng bị giám sát có thực thi đúng, đủ theo quy định hay
không và quy định về hành vi đối tượng giám sát phải và được làm có phù
hợp với điều kiện thực tiễn hay khơng và làm rõ được nguyên nhân của sự
vi

phạm, sự không phù hợp này.
1.1.1.2. Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra
Trong hoạt động của bộ máy nhà nước ta, để kiểm sốt đối với quyền

lực nhà nước, có nhiều hình thức khác nhau, trong đó giám sát, kiểm tra,
thanh tra là những hình thức cơ bản, trong đó:
Giám sát dùng để chỉ hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước, tồ
án, các tổ chức xã hội và cơng dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh
pháp luật trong quản lý xã hội. Như vậy, hoạt động giám sát chủ yếu thực hiện
ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều dọc.
Kiểm tra là khái niệm rộng được vận dụng theo hai hướng. Một là,
kiểm tra là hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước cấp trên với cơ
quan nhà nước cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp
dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra một vấn đề cụ thể, việc thực hiện một quyết
định quản lý hành chính nhà nước nào đó. ở đây, hoạt động kiểm tra thực hiện
trong quan hệ trực thuộc. Vì vậy, khi thực hiện kiểm tra, cơ quan cấp trên, thủ
trưởng cơ quan có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế kỷ luật, biện pháp
bồi thường thiệt hại vật chất, hoặc áp dụng các biện pháp tác động tích cực tới
đối tượng bị kiểm tra như khen thưởng về vật chất, tinh thần. Hai là, kiểm tra
là hoạt động của các tổ chức, xã hội như kiểm tra Đảng, kiểm tra các tổ chức
xã hội đối với hành chính nhà nước. Vì vậy, kiểm tra ở phạm vi này ít mang
tính quyền lực nhà nước, mà chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã
hội.

10


Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thanh tra
nhà nước, gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (thanh tra bộ,
thanh tra sở). Cơ quan thanh tra và đối tượng bị thanh tra thường khơng có
quan hệ trực thuộc. Tuy nhiên, các cơ quan thanh tra do thủ trưởng các cơ
quan hành chính thành lập, do vậy nó hoạt động với tư cách là cơ quan chức
năng giúp thủ trưởng cùng cấp. Vì vậy, có thể coi hoạt động thanh tra được cơ

quan cấp trên tiến hành trong quan hệ đối với cơ quan trực thuộc. Trong quá
trình thanh tra, cơ quan thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để
bảo đảm công tác thanh tra, kể cả các biện pháp trách nhiệm kỷ luật (tạm đình
chỉ cơng tác...) và xử lý vi phạm hành chính, nhưng khơng có quyền sửa đổi,
bãi bỏ quyết định của đối tượng bị thanh tra mà chỉ có quyền tạm đình chỉ
việc thi hành một số loại quyết định quản lý hành chính nhà nước nào đó,
trong những trường hợp đặc biệt cần thiết, hoặc đình chỉ hành vi hành chính
trái pháp luật.
Từ những phân tích trên đây có thể nhận thấy giám sát khác với kiểm
tra và thanh tra ở chỗ:
-

Giám sát khác với kiểm tra

Kiểm tra là khái niệm bao hàm những thao tác có tính xác định, tính
cụ thể rõ hơn. Kiểm tra được thực hiện khi có dấu hiệu hoặc sự việc sai
phạm xảy ra là “xem xét cụ thể công việc”. Chủ thể và đối tượng kiểm tra
có thể cùng hệ thống với nhau (tự kiểm tra, cấp trên kiểm tra cấp dưới).
Giám sát khác với kiểm tra ở chỗ: giám sát là hành vi độc lập, từ bên ngồi,
cịn kiểm tra là hoạt động thường xun từ bên trong tổ chức hành pháp.
-

Giám sát khác với thanh tra

Thanh tra và giám sát có chỗ giống nhau là đều có hoạt động “xem
xét, đánh giá” nhưng khác nhau ở chỗ giám sát là sự “chủ động theo dõi”
cịn thanh tra thường chỉ xem xét khi có dấu hiệu, sự việc vi phạm xảy ra.

11

Hậu quả pháp lý của giám sát chủ yếu thông qua hình thức “kiến nghị” cịn
thanh tra là áp dụng những biện pháp xử lý cụ thể. Thanh tra được tiến hành
bởi chủ thể xác định, có thẩm quyền, với trình tự, thủ tục chặt chẽ theo luật
định, là hoạt động đặc thù của hệ thống hành pháp. Còn giám sát được tiến
hành bởi nhiều chủ thể và mỗi chủ thể lại có quyền, trách nhiệm khác nhau
do địa vị chính trị pháp lý khác nhau.
Có thể nói, giám sát, kiểm tra, thanh tra là những thuật ngữ có nội dung
tương đối gần nghĩa dùng để chỉ những hoạt động có phạm vi, tính chất gần
nhau, thậm chí có biểu hiện khách quan khá giống nhau (xem xét, đánh giá)
nằm trong cơ chế kiểm soát đối với quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, chúng có
sự khác nhau về quan hệ pháp lý, chủ thể, đối tượng, phạm vi, phương pháp
thực hiện và hậu quả pháp lý.
1.1.2. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh
1.1.2.1. Vị trí, vai trị và chức năng của Hội đồng nhân dân tỉnh
trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước
a. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân tỉnh
Trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam, HĐND tỉnh là cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đại diện cho
ý

chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân ở địa phương đó. HĐND có

quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo quy định
pháp luật. Ngay từ những ngày đầu của chính quyền cách mạng, Đảng và Nhà
nước ta đã quan tâm đến việc xây dựng, củng cố và phát triển HĐND các cấp,
đặc biệt là cấp tỉnh. Vì thế, HĐND cấp tỉnh đã làm được nhiều việc ích nước
lợi dân, đã thể hiện được vai trò là cơ quan đại biểu của nhân dân, là chỗ dựa
vững chắc để nhân dân xây dựng, củng cố chính quyền cách mạng ngày càng
lớn mạnh.

12


Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho
nhân dân địa phương, HĐND cấp tỉnh có khả năng đồn kết tập hợp được
quần chúng, thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, động viên được
mọi nguồn lực vật chất và tinh thần ở mỗi địa phương, góp phần vào thắng lợi
chung của sự nghiệp cách mạng. HĐND cấp tỉnh còn là cầu nối giữa chính
quyền Trung ương với chính quyền địa phương, vừa đảm bảo sự tập trung
thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước trên phạm vi toàn quốc, vừa
đảm bảo phát huy được nội lực ở từng địa phương, cơ sở.
Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương
năm 2015 “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân
địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan
nhà nước cấp trên”.
Như vậy, HĐND tỉnh cũng như HĐND các cấp có hai tính chất cơ bản:
“là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương” và “là cơ quan đại biểu của
nhân dân ở địa phương”.
Tính quyền lực nhà nước của HĐND cấp tỉnh thể hiện ở quyền đơn
phương quyết định và quyết định đó có tính bắt buộc thực hiện đối với mọi cơ
quan, tổ chức có liên quan trên địa bàn quản lý của tỉnh. Nhưng vì HĐND cấp
tỉnh chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nên một mặt, những
quyết định này chỉ có hiệu lực trong địa bàn quản lý của tỉnh và chỉ giới hạn
trong phạm vi thẩm quyền được giao theo quy định của Hiến pháp và pháp
luật, mặt khác những quyết định đó khơng được trái với Hiến pháp, luật và
các văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Chính vì vậy, theo điều
113 Hiến pháp năm 2013 xác định, HĐND cấp tỉnh dù là cơ quan quyền lực
nhà nước ở cấp cao nhất trên địa bàn tỉnh, nhưng HĐND cấp tỉnh cũng phải

căn cứ vào Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung

13


ương, căn cứ vào nhu cầu và điều kiện thực tế của tỉnh để quyết định các chủ
trương, biện pháp quan trọng nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật
ở

địa phương, phát huy tiềm năng của tỉnh, xây dựng và phát triển tỉnh về

kinh tế- xã hội, củng cố quốc phịng, an ninh, khơng ngừng cải thiện đời sống
vật chất và tinh thần của nhân dân, làm tròn nghĩa vụ của tỉnh đối với cả nước.
Các nghị quyết của HĐND tỉnh được ban hành trong phạm vi thẩm quyền
được giao có tính bắt buộc thực hiện đối với tất cả các cơ quan, tổ chức và cá
nhân có liên quan trên địa bàn tỉnh.
Cũng do tính quyền lực nhà nước của HĐND đã được Hiến pháp năm
2013 và Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 xác định, nên
HĐND cấp tỉnh còn thực hiện quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp
luật và các nghị quyết của HĐND tỉnh đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi cá nhân có liên quan
trên địa bàn tỉnh theo quy định của pháp luật, cũng như giám sát hoạt động
cơng tác của TTHĐND, UBND, Tịa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân
cùng cấp.
Cùng với tính quyền lực nhà nước, HĐND cấp tỉnh cịn là cơ quan đại
diện của nhân dân địa phương. Điều 79 hiến pháp 2013 quy định “HĐND là
cơ quan đại diện của nhân dân địa phương và đại biểu HĐND là người đại
diện cho nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa
phương”.
Tính chất đại diện và tính chất quyền lực của HĐND có quan hệ biện

chứng với nhau. Tính đại diện là tiền đề bảo đảm để HĐND trở thành cơ quan
quyền lực nhà nước ở địa phương. Và chỉ có thể là cơ quan quyền lực nhà
nước ở địa phương, HĐND mới có đủ quyền năng thực hiện được tính chất
đại diện cho nhân dân, thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng
ở

địa phương.

14


Với vị trí, tính chất của HĐND được quy định trong Hiến pháp năm 2013
và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì HĐND vừa là một cơ
quan trong bộ máy nhà nước, vừa là chủ thể quyền lực, đại diện cho nhân dân
địa phương và có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương,
giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ
chức xã hội, công dân ở địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương
trên mọi mặt kinh tế, xã hội.
b. Chức năng của Hội đồng nhân dân tỉnh
Theo quy định của pháp luật hiện hành, HĐND các cấp đều có hai
chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng giám sát.
-

Chức năng quyết định

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ghi nhận như sau:
"HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm
năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế, xã hội,
củng cố quốc phịng an ninh, khơng ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh
thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả

nước". Để có cơ sở pháp lý cho HĐND cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng này,
tại Điều 19 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã xác định cụ thể nội
dung những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND bao
gồm các lĩnh vực sau đây: Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và
pháp luật; xây dựng chính quyền; kinh tế, tài nguyên, môi trường; giáo dục,
đào tạo, khoa học, cơng nghệ, văn hóa, thơng tin, thể dục, thể thao; y tế, lao
động và thực hiện chính sách xã hội; dân tộc, tơn giáo; quốc phịng, an ninh,
bảo đảm trật tự, an toàn xã hội.
Như vậy, nội dung chức năng quyết định của HĐND tỉnh rất rộng, bao
gồm tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội, văn hố, khoa học, quốc
phịng, an ninh. Điều này một lần nữa khẳng định rõ hơn vị trí, vai trị và tầm

15