(Luận văn thạc sĩ) thực thi chính sách an sinh xã hội trên địa bàn tỉnh quảng ninh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN HỒNG NHUNG

THỰC THI CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN HỒNG NHUNG

THỰC THI CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CƠNG

Chun ngành: Quản lý cơng
Mã số: 60 34 04 03

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS VŨ TRỌNG HÁCH

HÀ NỘI - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Đề tài nghiên cứu “ Thực thi chính sách An sinh xã hội trên địa bàn
tỉnh Quảng Ninh” của luận văn này là kết quả nghiên cứu, tìm hiểu và sáng
tạo của bản thân tôi cùng với sự hƣớng dẫn tận tình của ngƣời hƣớng dẫn
khoa học PGS.TS Vũ Trọng Hách. Các số liệu trong luận văn là trung thực,
khách quan, dựa trên các tài liệu đã đƣợc công bố.
Tôi xin cam đoan những lời trên đây là hồn tồn đúng sự thật và tơi
xin chịu tồn bộ trách nhiệm về lời cam đoan của mình.
Học viên

Nguyễn Hồng Nhung


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình thực hiện luận văn, bên cạnh những thuận lợi, tơi cũng
gặp những khó khăn, vƣớng mắc và thiếu sót, nhƣng nhận đƣợc sự giúp đỡ
nhiệt tình của các thầy giáo, cơ giáo, lãnh đạo địa phƣơng, bạn bè và ngƣời
thân tơi đã hồn thành luận văn của mình.
Với tình cảm và lịng biết ơn sâu sắc, tôi xin chân thành cảm ơn Ban
Giám đốc Học viện Hành chính Quốc Gia, q thầy cơ giáo trong khoa Quản
lý nhà nƣớc về Xã hội, Khoa Sau Đại học, đặc biệt là PGS. TS Vũ Trọng

Hách đã trực tiếp hƣớng dẫn, tận tình chỉ bảo tơi trong suốt q trình thực
hiện đề tài.
Tơi xin chân thành cảm ơn Ban lãnh đạo các cấp chính quyền, Sở Lao
động - Thƣơng binh và Xã hội tỉnh Quảng Ninh, các phòng ban cấp huyện
của tỉnh Quảng Ninh đã nhiệt tình giúp đỡ tơi để hồn thành luận văn tốt
nghiệp.
Tơi cũng xin đƣợc chân thành cảm ơn ngƣời thân và bạn bè luôn tạo
điều kiện thuận lợi nhất cho tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn.
Đây là lần đầu tiên thực hiện nghiên cứu một cách toàn diện về đề tài
" Thực thi chính sách An sinh xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh" nên có cố
gắng rất nhiều song vẫn còn thiếu nhiều kinh nghiệm và kiến thức khoa học
trong việc nghiên cứu. Trong phạm vi một đề tài luận văn Thạc sĩ, với điều
kiện về tài liệu, không gian, thời gian nghiên cứu hạn chế, chắc chắn khơng
thể tránh khỏi những thiếu sót trong luận văn, vì vậy tơi rất mong nhận đƣợc
những nhận xét, góp ý để cho đề tài nghiên cứu của tôi đạt kết quả tốt nhất.
Xin chân thành cảm ơn!


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

STT

Nguyên nghĩa

1

ASXH

An sinh xã hội

2

BHXH

Bảo hiểm xã hội

3

BHYT

Bảo hiểm y tế

4

BTXH

Bảo trợ xã hội

5

HĐND

Hội đồng nhân dân

6

KCB

Khám chữa bệnh

7

LĐTBXH

Lao động thƣơng binh xã hội

8

NCT

Ngƣời cao tuổi

9

NKT

Ngƣời khuyết tật

10

TCXH

Trợ cấp xã hội

11

TGXH

Trợ giúp xã hội

12

TEMC

Trẻ em mồ côi

13

UBND

Uỷ ban nhân nhân

14

ƢĐXH

Ƣu đãi xã hội


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC HÌNH
PHẦN MỞ ĐẦU ..................................................................................................1
Chƣơng 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ AN SINH XÃ HỘI VÀ THỰC THI
CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI ...................................................................7
1.1. An sinh xã hội ........................................................................................ 7
1.1.1. Khái niệm về an sinh xã hội ............................................................. 7

1.1.2. Ý nghĩa an sinh xã hội ...................................................................... 9
1.1.3. Nội dung an sinh xã hội ................................................................. 11
1.2. Thực thi chính sách an sinh xã hội ................................................... 15
1.2.1. Chính sách ASXH .......................................................................... 15
1.2.2. Thực thi chính sách an sinh xã hội ................................................. 18
1.2.3. Vai trị của thực thi chính sách ASXH ............................................. 22
1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến thực thi chính sách An sinh xã hội ...... 23
1.3.1. Các yếu tố từ đối tƣợng hƣởng lợi (quy mô, phân bố) .................. 23
1.3.2. Các yếu tố từ cơ chế, cơng cụ chính sách ...................................... 24
1.3.3. Các yếu tố thuộc về chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội .............. 25
1.4.Kinh nghiệm của một số địa phƣơng trong cả nƣớc về thực thi
chính sách An sinh xã hội .......................................................................... 26
1.4.1. Kinh nghiệm của Hà Nội ............................................................... 26
1.4.2. Kinh nghiệm của Đà Nẵng............................................................. 29
1.4.3. Kinh nghiệm của Đắk Lắk ............................................................. 30
1.4.4. Bài học kinh nghiệm cho Quảng Ninh ........................................ 31
Tiểu kết chƣơng 1 ..............................................................................................33


Chƣơng 2: THỰC TRẠNG THỰC THI CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH TRONG THỜI GIAN QUA ............34
2.1. Khái quát về điều kiện phát triển trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh . 34
2.1.1. Điều kiện tự nhiên .......................................................................... 34
2.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội .............................................................. 35
2.2. Phân tích thực trạng thực thi chính sách An sinh xã hội trên địa
bàn tỉnh Quảng Ninh ................................................................................. 36
2.2.1. Công tác xây dựng, ban hành văn bản chỉ đạo và phối hợp triển
khai thực hiện chính sách trợ giúp các đối tƣợng an sinh xã hội ............. 36
2.2.2. Công tác tập huấn nâng cao năng lực và công tác tun truyền phổ
biến chính sách ......................................................................................... 46

2.2.3. Cơng tác quản lý, kiểm tra ............................................................. 47
2.2.4. Quy trình xét duyệt, thẩm định hồ sơ ............................................. 49
2.2.5. Về thực hiện chính sách riêng của tỉnh Quảng Ninh ..................... 49
2.2.6. Công tác bảo đảm nguồn lực thực hiện .......................................... 51
2.3. Đánh giá thực trạng thực thi chính sách An sinh xã hội trên địa
bàn tỉnh Quảng Ninh ................................................................................. 51
2.3.1. Những kết quả đạt đƣợc ................................................................. 51
2.3.2. Những hạn chế................................................................................ 60
2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế .............................................................. 63
Tiểu kết chƣơng 2 ..............................................................................................66
Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP THỰC THI CHÍNH SÁCH AN
SINH XÃ HỘI TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH ............................67
3.1. Quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về An sinh xã hội ..................... 67
3.2. Phƣơng hƣớng thực thi chính sách An sinh xã hội trên địa bàn tỉnh
Quảng Ninh ................................................................................................ 69


3.3. Giải pháp thực thi chính sách An sinh xã hội trên địa bàn tỉnh
Quảng Ninh ................................................................................................ 70
3.3.1 Hoàn thiện thể chế về an sinh xã hội .............................................. 70
3.3.2 Tuyên truyền chính sách an sinh xã hội .......................................... 71
3.3.3. Cải cách thủ tục hành chính đối với thực thi chính sách an sinh xã
hội ............................................................................................................. 74
3.3.4. Hoàn thiện tổ chức bộ máy thực thi chính sách an sinh xã hội ........ 75
3.3.5. Nâng cao năng lực thực thi chính sách an sinh xã hội trên địa bàn
tỉnh Quảng Ninh ....................................................................................... 76
3.3.6. Tăng cƣờng thêm nguồn kinh phí cho thực thi chính sách an sinh xã
hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh .............................................................. 79
3.3.7. Xã hội hóa cơng tác cơng tác an sinh xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng
Ninh .......................................................................................................... 79

3.3.8. Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong thực thi chính sách an sinh
xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh ........................................................ 81
3.4. Một số kiến nghị, đề xuất ................................................................... 83
3.4.1 Đối với các cơ quan Trung ƣơng .................................................... 83
3.4.2 Đối với tỉnh Quảng Ninh ................................................................. 84
Tiểu kết chƣơng 3 ..............................................................................................86
KẾT LUẬN.........................................................................................................87
DANH MỤC CƠNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ...............................................90
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................91
PHỤ LỤC


DANH MỤC HÌNH
Hình 1.1. Hệ thống an sinh xã hội Việt Nam giai đoạn 2012 – 2020 ................14
Hình 1.3: Các nhân tố ảnh hƣởng đến thực thi chính sách ASXH ....................26


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Q trình phát triển xã hội loài ngƣời với những quy luật vốn có của nó
ln làm cho xã hội nảy sinh những mâu thuẫn mới, những nhu cầu mới. Một
trong những nhu cầu của xã hội hiện đại là bảo vệ sự an toàn cho tất cả các
thành viên trong xã hội trƣớc các nguy cơ bị suy giảm hoặc bị mất thu nhập,
trƣớc các cú sốc về kinh tế - xã hội. Tuy vậy, tuỳ theo trình độ phát triển kinh
tế - xã hội, tuỳ theo cách tiếp cận giải quyết vấn đề, mỗi quốc gia, mỗi tổ
chức đều có quan niệm cũng nhƣ thể chế chính sách, thể chế tài chính và thể
chế tổ chức cụ thể về ASXH.
Theo cách hiểu phổ biến ASXH là sự bảo vệ, trợ giúp của Nhà nƣớc và
cộng đồng đối với những ngƣời “yếu thế” trong xã hội bằng các biện pháp
khác nhau nhằm hỗ trợ cho các đối tƣợng khi họ bị suy giảm khả năng lao

động, giảm sút thu nhập hoặc gặp rủi ro, bất hạnh, rơi vào tình trạng nghèo
đói, hoặc ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp,
mất sức lao động, già yếu,… Đồng thời, qua đó động viên, khuyến khích họ
tự vƣơn lên giải quyết vấn đề của chính mình. Mặc dù các quan niệm, các thể
chế chính sách, các thể chế tài chính và tổ chức, cán bộ ở mỗi quốc gia có
những nét riêng, đặc điểm riêng, song họ vẫn có điểm chung là bảo vệ các
thành viên xã hội trƣớc các rủi ro hoặc sự suy giảm về kinh tế.
Với ý nghĩa là thƣớc đo trình độ phát triển của mỗi quốc gia, an sinh xã
hội luôn là mục tiêu phát triển của tất cả các nƣớc, dù ở bất kỳ thể chế chính
trị nào. Từ phƣơng diện tiếp cận các chính sách, hệ thống ASXH chính là sự
phúc đáp của Nhà nƣớc đối với các quyền cơ bản, thiết yếu của con ngƣời.
ASXH cũng là một trong những chính sách xã hội cơ bản thể hiện đƣờng lối
chủ trƣơng của Đảng và Nhà nƣớc ta hƣớng vào mục tiêu phát triển con
ngƣời, thúc đẩy công bằng và tiến bộ xã hội, nâng cao chất lƣợng cuộc sống

1


của nhân dân, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nƣớc trong từng
giai đoạn phát triển.
Từ năm 2011 đến nay, Ủy ban nhân dân Tỉnh Quảng Ninh đã cùng với
các ngành các cấp đã có nhiều biện pháp để thực hiện chính sách ASXH của
Nhà nƣớc trên địa bàn, đã giúp đỡ, tạo điều kiện những gia đình chính sách,
gia đình khó khăn, hộ nghèo và các đối tƣợng yếu thế trong xã hội có điều
kiện vƣơn lên ổn định cuộc sống. Tuy nhiên, việc thực thi các chính sách
ASXH chƣa đồng bộ từ Tỉnh đến cơ sở. Hệ quả là tỷ lệ hộ nghèo còn cao, kết
quả giảm nghèo chƣa bền vững, nhiều hộ gia đình ở mức cận nghèo hoặc vừa
thốt nghèo nhƣng lỡ gặp thiên tai, rủi ro, bệnh tật, thay đổi chính sách,…thì
khả năng tái nghèo rất lớn. Vẫn cịn ngƣời dân lao động phổ thông, lao động
trong các doanh nghiệp vừa và nhỏ chƣa đƣợc tham gia BHYT, BHXH…,

một bộ phận nhân dân chƣa muốn tham gia BHYT do thủ tục khó khăn, chất
lƣợng khám, chữa bệnh theo chế độ BHYT chƣa tốt, cơng tác BTXH vẫn cịn
nhiều bất cập,…
Nhận thức đƣợc vấn đề trên tôi chọn đề tài “Thực thi chính sách an
sinh xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” làm luận văn thạc sĩ quản lý công
để tìm hiểu thực trạng, nguyên nhân việc thực thi các chính sách ASXH trên
địa bàn tỉnh Quảng Ninh, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp để tổ chức thực
hiện tốt hơn.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Trong những năm gần đây, ASXH là một trong những lĩnh vực đƣợc các
nhà nghiên cứu cả trong và ngồi nƣớc quan tâm. Ở Việt Nam, có thể chỉ ra một
số các nghiên cứu quan trọng có liên quan tới lĩnh vực nghiên cứu này nhƣ:
GS.TS Mai Ngọc Cƣờng (Chủ biên), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống
an sinh xã hội ở Việt Nam, (Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2009). Sau đó,
năm 2013, GS.TS Mai Ngọc Cƣờng cũng đã xuất bản cuốn “ Một số vấn đề về

2


chính sách xã hội ở Việt Nam hiện nay” (Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội,
2013). Đây là những kết quả nghiên cứu từ đề tài nghiên cứu cấp nhà nƣớc đã
khái quát về hệ thống chính sách ASXH ở Việt Nam thời gian qua, với những
cấu thành chủ yếu là BHXH, BHYT, TGXH và ƢĐXH. Với nhiều số liệu đƣợc
cập nhật, phân tích cặn kẽ, đặc biệt cơng trình đã phân tích chỉ rõ những hạn
chế yếu kém của hệ thống các chính sách ASXH cũng nhƣ đề xuất một số
phƣơng hƣớng, giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống ở nƣớc ta trong giai đoạn
2010 – 2015. Đây cũng là tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà nghiên cứu và
hoạch định chính sách trong lĩnh vực ASXH.
Mai Ngọc Cƣờng (Chủ nhiệm đề tài) Cơ sở khoa học của việc xây dựng,
hồn thiện hệ thống chính sách an sinh xã hội ở nước ta giai đoạn 2006-2015

(Đề tài cấp nhà nƣớc, Chƣơng trình KH&CN trọng điểm cấp Nhà nƣớc, Bộ
Khoa học và cơng nghệ, 2009). Cơng trình nghiên cứu làm rõ những vấn đề cơ
bản về ASSXH và hệ thống chính sách ASXH trong nền kinh tế thị trƣờng;
Đánh giá thực trạng của hệ thống ASXH và việc thực hiện chính sách ASXH;
Phân tích xu hƣớng đổi mới hệ thống ASXH, hệ thống chính sách ASXH; Đề
xuất các giải pháp xây dựng hệ thống tổng thể quốc gia về ASXH ở Việt Nam
giai đoạn 2006 – 2015.
Phạm Văn Sáng, Ngô Quang Minh, Bùi Văn Huyền, Nguyễn Anh Dũng,
Lý thuyết và mơ hình An sinh xã hội (Phân tích thực tiễn ở Đồng Nai), (NXB
Chính trị Quốc gia, Hà Nội – 2009 ). Cuốn sách trình bày những bất cập, xu
hƣớng vận động và kinh nghiệm quốc tế về xây dựng và phát triển hệ thống
ASXH đồng thời phân tích ASXH nhìn từ đối tƣợng thụ hƣởng và những trụ
cột chính trong ASXH thực tiễn ở tỉnh Đồng Nai.
Vũ Văn Phúc, An sinh xã hội ở Việt Nam hướng tới 2020 (Nxb Chính trị
quốc gia, 2012) đã đề xuất các giải pháp cho ASXH trong chiến lƣợc 10 năm
2010 – 2020.

3


Tạ Thị Hồng, Chính sách an sinh xã hội đối với người khó khăn hiện
nay ở tỉnh Thái Nguyên (Luận văn thạc sỹ năm 2013). Luận văn tập trung làm rõ
những vấn đề lí luận về chính sách ASXH nói chung và ASXH cho ngƣời có
hồn cảnh khó khăn trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên. Trên cơ sở đó, tác giả của
Luận văn đã đánh giá đúng thực trạng và chỉ ra những vấn đề còn bất cập trong
thực hiện chính sách ASXH đối với ngƣời có hồn cảnh khó khăn ở tỉnh Thái
Nguyên. Tác giả đã đề xuất một số phƣơng hƣớng, giải pháp nhằm nâng cao
hiệu quả thực hiện chính sách ASXH đối với ngƣời có hồn cảnh khó khăn ở
tỉnh Thái Nguyên trong thời gian tới.
Nguyễn Thị Linh Giang, Thực thi chính sách an sinh xã hội trên địa bàn

Tây Nguyên, Luận án tiến sĩ quản lý cơng năm 2017, Luận án đã hệ thống hóa
cơ sở khoa học những vấn đề lý luận về thực thi chính sách ASXH; tiến hành
phân tích, đánh giá thực trạng thực thi một số chính sách ASXH ở Tây Nguyên,
từ đó đề xuất một số giải pháp cho việc tổ chức thực thi chính sách ASXH ở
Tây Nguyên đƣợc đảm bảo trong thời gian tới.
Ở một khía cạnh khác, Lê Anh, Thực thi chính sách an sinh xã hội ở
thành phố Đà Nẵng hiện nay – Thực trạng và giải pháp, Luận án tiến sĩ chuyên
ngành chính trị học 2017 đã nghiên cứu vấn đề nâng cao chất lƣợng thực thi
chính sách xã hội sao cho hiệu quả trên địa bàn Đà Nẵng trong thời gian tới
trên phƣơng diện khoa học chính trị. Trƣớc đó, trong luận văn Chính sách an
sinh xã hội thành phố Đà Nẵng – Thực trạng và giải pháp, Luận văn thạc sỹ
của Học viện hành chính quốc gia 2013, Lê Anh đã nghiên cứu vấn đề ASXH
dƣới góc độ quản lý cơng.
Có thể thấy các nghiên cứu trên đã đƣa ra đƣợc một cách nhìn tổng qt
về ASXH với các mơ hình, chính sách trên thế giới và ở Việt Nam, các giải
pháp hoàn thiện hệ thống ASXH... song chƣa có nghiên cứu, bài viết nào đi sâu
vào việc thực thi chính sách ASXH ở tỉnh Quảng Ninh, để từ đó đề xuất các
giải pháp phù hợp thực thi chính sách ASXH một cách hiệu quả.

4


3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích: Luận văn nghiên cứu thực tiễn về các chính sách ASXH trên
địa bàn tỉnh Quảng Ninh và đề xuất các giải pháp hồn thiện hệ thống thực thi
chính sách ASXH tồn diện theo hƣớng bền vững phù hợp với hoàn cảnh của
địa phƣơng.
Nhiệm vụ: Để thực hiện mục tiêu trên, luận văn đặt ra các nhiệm vụ cụ
thể sau:
Thứ nhất, hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực thi chính sách ASXH.

Thứ hai, đánh giá thực trạng thực thi chính sách ASXH và ảnh hƣởng của
chính sách ASXH đối với phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng
Ninh.
Thứ ba, xác định phƣơng hƣớng và đề xuất một số giải pháp nhằm đảm
bảo tổ chức thực thi chính sách ASXH trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh đến năm
2020 và tầm nhìn đến năm 2030 và kiến nghị với Nhà nƣớc.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu: Thực thi chính sách ASXH tại Tỉnh và một số
huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
Phạm vi nghiên cứu: Trong luận văn này, tác giả tập trung nghiên cứu
việc thực thi chính sách ASXH là một trong những chính sách quan trọng của
chính sách xã hội trên địa bàn Tỉnh Quảng Ninh giai đoạn từ 2011 đến 2017
và kiến nghị các giải pháp cho đến năm 2020, tầm nhìn 2030.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
Phương pháp luận: Nghiên cứu sử dụng phƣơng pháp luận chủ nghĩa
duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử dựa trên quan điểm của chủ
nghĩa Mác – Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và đƣờng lối chính sách của Đảng
Cộng sản Việt Nam.
Phương pháp nghiên cứu cụ thể:

5


Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Sử dụng phƣơng pháp này trong thu
thập thông tin, xử lý các số liệu, tài liệu khác nhau nhƣ: các văn kiện, nghị
quyết đại Đảng bộ các cấp, các sách, tài liệu nghiên cứu lý luận về các chính
sách an xã hội, các tài liệu thống kê, các tài liệu, số liệu có đƣợc từ khảo sát
thực tế,... liên quan đến đề tài nghiên cứu.
Phương pháp phân tích, tổng hợp: Sử dụng để phân tích các số liệu tài
liệu thu thập đƣợc trên cơ sở đó tổng hợp khái quát hóa rút ra các kết luận,

các nhận định, phục vụ mục đích nghiên cứu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Luận văn góp phần bổ sung cơ sở lý luận về thực thi chính sách ASXH
gắn với tình hình thực tiễn trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo góp phần vào việc nâng
cao chất lƣợng thực hiện chính sách ASXH trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, mục lục,
phụ lục, kết cấu luận văn gồm 3 chƣơng:
Chƣơng 1: Lý luận chung về ASXH và thực thi chính sách ASXH.
Chƣơng 2: Thực trạng thực thi chính sách ASXH trên địa bàn tỉnh
Quảng Ninh trong thời gian qua.
Chƣơng 3 : Quan điểm và giải pháp thực thi chính sách ASXH trên địa
bàn tỉnh Quảng Ninh

6


Chƣơng 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ AN SINH XÃ HỘI VÀ THỰC THI
CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI
1.1. An sinh xã hội
1.1.1. Khái niệm về an sinh xã hội
ASXH là khái niệm đƣợc ra đời ở các nƣớc công nghiệp phát triển từ
cuối thế kỷ XIX và hiện nay đã phát triển rộng khắp trên tồn cầu. ASXH là
khái niệm có nội dung rộng và ngày càng đƣợc hoàn thiện về phạm vi, đối
tƣợng và chức năng. ASXH theo quan điểm của một số tổ chức quốc tế cũng
có mức độ rộng, hẹp và đối tƣợng hƣớng tới khác nhau:
Theo tổ chức Lao động quốc tế (ILO): “ASXH là sự bảo vệ của xã hội
đối với các thành viên của mình thông qua một loạt biện pháp công cộng,

nhằm chống lại những khó khăn về kinh tế và xã hội do bị ngừng hoặc giảm
thu nhập, gây ra bởi ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, thất nghiệp, thƣơng
tật, tuổi già và chết; đồng thời đảm bảo các chăm sóc y tế và trợ cấp cho các
gia đình đơng con” [49]. Định nghĩa nhấn mạnh khía cạnh phân phối phúc lợi,
bảo hiểm và mở rộng việc làm cho các đối tƣợng.
Theo Ngân hàng Thế giới (WB): “ASXH là những biện pháp công cộng
nhằm giúp cho các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng đƣơng đầu và kiềm chế
đƣợc nguy cơ tác động đến thu nhập nhằm giảm tính dễ bị tổn thƣơng và những
bấp bênh thu nhập” [51]. Định nghĩa này nhấn mạnh đến các giải pháp nhằm
kiềm chế nguy cơ làm giảm thu nhập của các cá nhân, gia đình và cộng đồng.
Theo Ngân hàng Phát triển châu

(ADB): “ASXH là các chính sách,

chƣơng trình giảm nghèo và sự giảm sự yếu thế bởi sự thúc đẩy có hiệu quả
thị trƣờng lao động, giảm thiểu rủi ro của ngƣời dân và nâng cao năng lực của
họ để đối phó với rủi ro và suy giảm hoặc mất thu nhập” [47]. Định nghĩa

7


nhấn mạnh vai trò của nhà nƣớc trong việc đảm bảo ASXH, giảm nhẹ những
tác động bất lợi đến ngƣời dân.
Ở Việt Nam, xung quanh khái niệm an sinh xã hội cũng cịn có nhiều ý
kiến khác nhau.
Khái niệm về ASXH trong Nghị quyết số 15 của Đảng về một số chính
sách xã hội, ngồi chính sách về ngƣời có công, đã xác định nội dung của an
sinh xã hội Việt Nam dựa trên trụ cột: việc làm, thu nhập và giảm nghèo; Bảo
hiểm xã hội; Trợ giúp xã hội và đảm bảo mức sống tối thiểu về một số dịch
vụ xã hội cơ bản cho ngƣời dân. Điều này có nghĩa là pháp luật bảo đảm và

tạo điều kiện để ngƣời dân có quyền có việc làm, đƣợc đảm bảo thu nhập tối
thiểu, đảm bảo mức sống tối thiểu.
GS.TS Mai Ngọc Cƣờng trong cơng trình “ Xây dựng và hồn thiện hệ
thống chính sách ASXH ở Việt Nam” lại cho rằng, để thấy hết đƣợc bản chất
của ASXH cần phải tiếp cận khái niệm này theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, “ASXH là sự đảm bảo thực hiện các quyền để con ngƣời
đƣợc an bình, đảm bảo an ninh, an tồn trong xã hội”. Cịn khi hiểu ASXH
theo nghĩa hẹp thì đó “là sự đảm bảo thu nhập và một số điều kiện thiết yếu
khác cho cá nhân, gia đình và cộng đồng khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập do
họ bị giảm hoặc mất khả năng lao động hoặc mất việc làm; cho những ngƣời
già cô đơn, trẻ em mồ côi, ngƣời tàn tật, những ngƣời yếu thế, ngƣời bị thiên
tai địch hoạ” [12].
Theo GS Hồng Chí Bảo: ASXH là sự an tồn của cuộc sống con ngƣời,
từ cá nhân đến cộng đồng, tạo tiền đề và động lực phát triển con ngƣời và xã
hội. ASXH là những đảm bảo cho con ngƣời tồn tại (sống) nhƣ một con
ngƣời và phát triển các sức mạnh bản chất ngƣời, tức là nhân tính trong hoạt
động, trong đời sống hiện thực của nó nhƣ một chủ thể mang nhân cách [4].

8


Trong “Chiến lược ASXH giai đoạn 2011 – 2020” do Bộ LĐTBXH xây
dựng thì: “ASXH là sự bảo đảm mà xã hội cung cấp cho mọi thành viên trong
xã hội thông qua việc thực thi hệ thống các cơ chế, chính sách và biện pháp
can thiệp trƣớc các nguy cơ, rủi ro có thể dẫn đến suy giảm hoặc mất đi nguồn
sinh kế” [3].
Trong bài “ Đảm bảo ngày càng tốt hơn ASXH và phúc lợi xã hội là một nội
dung chủ yếu của “Chiến lược phát triển KT - XH 2011 – 2020”, nguyên Thủ
tƣớng Nguyễn Tấn Dũng cho rằng “ ASXH và phúc lợi xã hội là hệ thống các
chính sách và giải pháp nhằm vừa bảo vệ mức sống tối thiểu của ngƣời dân trƣớc

những rủi ro và tác động bất thƣờng về kinh tế, xã hội và mơi trƣờng; vừa góp
phần khơng ngừng nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân” [14].
Từ những quan điểm trên, trong nội dung luận văn này An sinh xã hội
theo nghĩa chung nhất là sự giúp đỡ của Nhà nƣớc, xã hội, cộng đồng bằng
những biện pháp và các hình thức khác nhau đảm bảo thực hiện các quyền
của con ngƣời: đƣợc sống trong điều kiện hịa bình, đƣợc bảo vệ và bình đẳng
trƣớc pháp luật, đƣợc thoả mãn những nhu cầu sinh sống thiết yếu, đƣợc học
tập, đƣợc có việc làm, có nhà ở,… nhằm giúp họ tránh đƣợc mối đe doạ của
cuộc sống thƣờng nhật, trợ giúp họ đối phó khi bị rủi ro, tai nạn, bệnh tật, tuổi
già, trẻ mồ côi, nghèo khổ,… giúp họ vƣợt qua những khó khăn và từng bƣớc
nâng cao ổn định cuộc sống, hoà nhập cộng đồng.
1.1.2. Ý nghĩa an sinh xã hội
Đề cập đến ASXH thực chất là nói đến những vấn đề nhằm đảm bảo
đời sống cho nhân dân. Các chính sách ASXH là những điều kiện cơ bản của
nhà nƣớc đề ra nhằm thực hiện chức năng phòng ngừa, hạn chế và khắc phục
rủi ro, bảo đảm an toàn thu nhập và cuộc sống cho các thành viên trong xã
hội, do đó nó vừa có tính kinh tế, vừa có tính xã hội và nhân đạo sâu sắc. Nhƣ
vậy, bản chất sâu xa của ASXH là góp phần bảo đảm thu nhập và đời sống

9


cho các công dân trong xã hội với phƣơng thức hoạt động là thông qua các
biện pháp công cộng, của Nhà nƣớc hay cộng đồng, nhằm tạo ra sự “an sinh”
cho mọi thành viên của xã hội.
Từ đó có thể thấy rõ ý nghĩa của ASXH thể hiện trên những khía cạnh sau:
Thứ nhất, ASXH là biểu hiện rõ rệt của quyền con ngƣời. Để thấy rõ
bản chất của ASXH, cần hiểu rõ mục tiêu của nó. Mục tiêu của ASXH là tạo
ra một lƣới an toàn gồm nhiều tầng, nhiều lớp bảo vệ cho tất cả mọi thành
viên của cộng đồng trƣớc những “rủi ro xã hội”. Để tạo ra lƣới an toàn gồm

nhiều tầng, nhiều lớp, ASXH dựa trên nguyên tắc san sẻ trách nhiệm và thực
hiện công bằng xã hội, đƣợc thực hiện bằng nhiều hình thức, phƣơng thức và
các biện pháp khác nhau. Nhƣ vậy, có thể thấy rõ bản chất của ASXH là
nhằm che chắn, bảo vệ cho các thành viên của xã hội trƣớc mọi “biến cố" (các
cú sốc) gây ra các rủi ro bất lợi.
Thứ hai, ASXH thể hiện chủ nghĩa nhân đạo cao đẹp. ASXH tạo cho
những ngƣời bất hạnh, những ngƣời bình thƣờng khác có thêm những điều
kiện, những lực đẩy cần thiết để khắc phục những “biến cố”, những “rủi ro",
có cơ hội để phát triển, hịa nhập vào cộng đồng. ASXH kích thích tính tích
cực xã hội trong mỗi con ngƣời, kể cả ngững ngƣời giàu và ngƣời nghèo;
ngƣời may mắn và ngƣời kém may mắn, giúp họ hƣớng tới những chuẩn mực
của Chân – Thiện – Mỹ. Nhờ đó, nó có thể chống thói ỷ lại vào xã hội; mặt
khác, có thể chống lại đƣợc tƣ tƣởng mạnh ai nấy lo, “đèn nhà ai nhà ấy
sáng”… Đồng thời, giúp mọi ngƣời hƣớng tới một xã hội nhân ái, góp phần
tạo nên một cuộc sống cơng bằng, bình n.
Thứ ba, ASXH thể hiện truyền thống đoàn kết, giúp đỡ lẫn nhau,
tƣơng thân tƣơng ái của cộng đồng. Sự đoàn kết, giúp đỡ lẫn nhau trong
cộng đồng là một trong những nhân tố để ổn định và phát triển xã hội. Sự
san sẻ trong cộng đồng, giúp đỡ những ngƣời bất hạnh là nhằm hoàn thiện

10


những giá trị nhân bản của con ngƣời, bảo đảm cho một xã hội phát triển
lành mạnh. ASXH thực hiện một phần công bằng và tiến bộ xã hội thông
qua công cụ phân phối lại thu nhập giữa các thành viên trong cộng đồng,
đƣợc thực hiện theo hai chiều ngang và dọc. Nhờ đó ASXH góp phần thúc
đẩy tiến bộ xã hội.
1.1.3. Nội dung an sinh xã hội
Hệ thống ASXH giữa các quốc gia trên thế giới đƣợc xây dựng khơng

hồn tồn đồng nhất với nhau. Tuy nhiên, hệ thống ASXH ở nƣớc ta hiện nay
bao gồm một số nội dung cơ bản sau đây:
1.1.3.1.Bảo hiểm xã hội
BHXH là bộ phận lớn nhất trong hệ thống ASXH. Có thể nói, khơng
có BHXH thì khơng thể có một nền ASXH vững mạnh. BHXH có điểm cơ
bản là: BHXH dựa trên nguyên tắc cùng chia sẻ rủi ro giữa những ngƣời
tham gia; địi hỏi tất cả mọi ngƣời tham gia phải đóng góp tạo nên một quỹ
chung; các thành viên đƣợc hƣởng chế độ khi họ gặp các “sự cố” và đủ
điều kiện để hƣởng; chi phí cho các chế độ đƣợc chi trả bởi quỹ BHXH;
nguồn quỹ đƣợc hình thành từ sự đóng góp của những ngƣời tham gia,
thƣờng là sự chia sẻ giữa chủ sử dụng lao động và ngƣời lao động, với một
phần tham gia của nhà nƣớc; đòi hỏi tham gia bắt buộc, trừ những trƣờng
hợp ngoại lệ; phần tạm thời chƣa sử dụng của Quỹ đƣợc đầu tƣ tăng
trƣởng, nâng cao mức hƣởng cho ngƣời thụ hƣởng chế độ BHXH; các chế
độ đƣợc bảo đảm trên cơ sở các đóng góp BHXH, khơng liên quan đến tài
sản của ngƣời hƣởng BHXH; các mức đóng góp và mức hƣởng tỷ lệ với
thu nhập trƣớc khi hƣởng BHXH…
Các chế độ nằm trong hệ thống BHXH hiện hành bao gồm: trợ cấp ốm
đau, trợ cấp thai sản, trợ cấp tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp, bảo hiểm
thất nghiệp, trợ cấp hƣu trí và trợ cấp tử tuất.

11


1.1.3.2. Bảo hiểm y tế
BHYT là hình thức bảo hiểm đƣợc áp dụng trong lĩnh vực chăm sóc
sức khỏe cho những đối tƣợng tham gia bảo hiểm, khơng vì mục đích lợi
nhuận, do nhà nƣớc tổ chức thực hiện và các đối tƣợng có trách nhiệm tham
gia theo quy định của luật BHYT. BHYT Việt Nam cũng là chế định do nhà
nƣớc tổ chức thực hiện theo nguyên tắc “có đóng, có hƣởng” và “tƣơng trợ”,

khơng vì mục đích lợi nhuận nhƣ BHXH.
1.1.3.3. Bảo trợ xã hội ( Trợ giúp xã hội)
Bảo trợ xã hội là một phần quan trọng trong hệ thống ASXH. Đó là sự
giúp đỡ của Nhà nƣớc, xã hội, cộng đồng bằng những biện pháp và các hình
thức khác nhau đối với các đối tƣợng “ yếu thế” bị lâm vào cảnh rủi ro, bất hạnh,
nghèo đói… vì nhiều ngun nhân khác nhau dẫn đến khơng đủ khả năng tự lo
liệu đƣợc cho cuộc sống tối thiểu của bản thân và gia đình, nhằm giúp họ tránh
đƣợc mối đe dọa của cuộc sống thƣờng nhật hoặc giúp họ vƣợt qua những khó
khăn, ổn định cuộc sống và hịa nhập cộng đồng. BTXH thƣờng có 02 loại: Trợ
giúp xã hội thƣờng xuyên và trợ giúp xã hội đột xuất.
1.1.3.4. Ưu đãi xã hội
ƢĐXH là một bộ phận đặc thù trong hệ thống ASXH nƣớc ta, nhằm
thực hiện mục tiêu cao cả là đền ơn, đáp nghĩa đối với sự hy sinh, công lao
đặc biệt và cống hiến to lớn của những ngƣời có cơng với cách mạng, với đất
nƣớc; thực hiện trách nhiệm của Nhà nƣớc, của xã hội chăm lo, bảo đảm cho
ngƣời có cơng có cuộc sống ổn định và ngày càng đƣợc cải thiện.
1.1.3.5. Thị trường lao động
Thị trƣờng lao động trong ASXH trọng tâm chính là sự hỗ trợ tạo nhiều
cơ hội việc làm, thu nhập ổn định thông qua đào tạo nghề, vốn vay tạo việc
làm, tiếp cận thông tin thị trƣờng lao động để tìm đƣợc việc làm và nâng cao
thu nhập. Đào tạo nghề, giải quyết việc làm gắn liền với triển khai các chƣơng

12


trình phát triển kinh tế - xã hội hiệu quả và bền vững, đảm bảo về việc làm
khi ngƣời ta còn sức làm việc và bảo đảm một lợi tức khi ngƣời ta khơng cịn
sức làm việc nữa.
1.1.3.6. Các chương trình xóa đói giảm nghèo, các chương trình và
dịch vụ khác

Xóa đói giảm nghèo là một trong những chủ trƣơng của Đảng và Nhà
nƣớc ta nhằm hỗ trợ những vùng khó khăn vƣơn lên, nhất là vùng sâu, vùng
xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số. Xóa đói giảm nghèo làm cho bộ phận dân
cƣ đói nghèo nâng cao mức sống, từng bƣớc thốt khỏi tình trạng đói nghèo,
tạo điều kiện cho ngƣời nghèo phát triển sản xuất, xây dựng kết cấu hạ tầng
thiết yếu, giúp ngƣời nghèo tiếp cận với các dịch vụ y tế, giáo dục,... Đây luôn
là mục tiêu xuyên suốt trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc,
gắn liền với ASXH.
Ngoài ra, ASXH nếu xét ở phạm vi rộng hơn còn bao gồm các nội dung
khác nhƣ chƣơng trình trợ giúp địa phƣơng đặc biệt khó khăn, các loại quỹ
tiết kiệm, các loại bảo hiểm khác,…
Xét về thực chất, những nội dung của ASXH nhằm thực hiện 3 chức
năng chiến lƣợc của hệ thống ASXH: Phịng ngừa rủi ro, trƣớc khi có rủi ro;
Giảm thiểu rủi ro, khi rủi ro diễn ra; Khắc phục rủi ro, sau các sự cố rủi ro.

13


HỆ THỐNG AN SINH
XÃ HỘI VIỆT NAM

VIỆC LÀM, ĐẢM
BẢO THU NHẬP TỐI
THIỂU VÀ GIẢM
NGHÈO

Tạo việc làm

Tín dụng ƣu
đãi

BẢO HIỂM XÃ
HỘI

TRỢ GIÚP XÃ HỘI
CHO CÁC NHÓM
ĐẶC THÙ
Trợ giúp xã hội
thƣờng xuyên

BHXH bắt buộc

Chăm sóc tại
cơ sở Bảo trợ
xã hội và
cộng đồng

Ốm đau
Thai sản

DỊCH VỤ XÃ HỘI
CƠ BẢN

Giáo dục

Y tế ( Gồm
BHYT)

Nhà ở
Hỗ trợ học

nghề

Tai nạn LĐ –
Bệnh NN

Hỗ trợ tiền
mặt

Hƣu trí
Hỗ trợ tìm việc
làm ( trong và
ngồi nƣớc)

Tử tuất
Thơng tin
Trợ giúp xã hội
đột xuất

BHXH tự nguyện
Chƣơng trình
việc làm cơng

Nƣớc sạch

Hƣu trí
Tử tuất

Giảm nghèo
BHXH thất nghiệp

Bảo hiểm hƣu trí
bổ sung

Nguồn: Dự án hỗ trợ An sinh xã hội tại Việt Nam
Hình 1.1. Hệ thống an sinh xã hội Việt Nam giai đoạn 2012 – 2020

14


1.2. Thực thi chính sách an sinh xã hội
1.2.1. Chính sách ASXH
1.2.1.1. Khái niệm chính sách an sinh xã hội
Chính sách xã hội là các quan điểm, chủ trƣơng của, biện pháp để giải
quyết những vấn đề xã hội đặt ra trong một thời gian và không gian nhất định
theo điều kiện cụ thể của mỗi nƣớc, mỗi thời kỳ và trình độ phát triển kinh tế
- xã hội.
Theo tác giả Vũ Văn Phúc trong cuốn “An sinh xã hội ở nước ta ở
Việt Nam hướng tới 2020” cho rằng: Chính sách ASXH là một chính sách
xã hội cơ bản của Nhà nƣớc nhằm thực hiện phòng ngừa, hạn chế và khắc
phục rủi ro, bảo đảm an toàn thu nhập và cuộc sống cho các thành viên
trong xã hội [32]; Trong cuốn “Chính sách an sinh xã hội và vai trị của
Nhà nước trong việc thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam”, tác
giả Nguyễn Văn Chiểu cho rằng: Chính sách ASXH là những biện pháp
bảo vệ của Nhà nƣớc nhằm phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro cho
các thành viên của mình khi họ bị mất hoặc giảm thu nhập do các nguyên
nhân ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp,
già cả khơng cịn sức lao động hoặc vì ngun nhân khách quan khác
thơng qua các chính sánh BHXH, BHYT, bảo hiểm thất nghiệp, ƣu đãi xã
hội và trợ giúp xã hội [8].
Từ những phân tích và kế thừa những nghiên cứu đi trƣớc, có thể hiểu,

Chính sách ASXH là một hệ thống các cơ chế, chính sách, các giải pháp của
Nhà nƣớc và cộng đồng nhằm trợ giúp mọi thành viên trong xã hội đối phó
với các rủi ro, các cú sốc về kinh tế, xã hội làm cho họ suy giảm hoặc mất
nguồn thu nhập do bị ốm đau, tai nạn, bệnh nghề nghiệp, già cả không cịn
sức lao động, hoặc vì các ngun nhân khách quan khác rơi vào hồn cảnh
nghèo khổ, bần cùng hóa và cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe cho cộng

15


đồng thơng qua các hệ thống chính sách về thị trƣờng lao động, BHXH,
BHYT, BTXH, ƢĐXH,…
1.2.1.2. Phương pháp đánh giá chính sách an sinh xã hội
Về nguyên tắc, hệ thống ASXH hiện đại của một quốc gia phải bảo
đảm đƣợc: tính hệ thống; tính cơng bằng xã hội; tính xã hội hóa và tính bền
vững về tài chính.
Tính hệ thống ở đây cần hiểu là phát triển một hệ thống ASXH đa tầng,
linh hoạt và có thể hỗ trợ lẫn nhau, có khả năng phịng ngừa, giảm thiểu và
khắc phục rủi ro cho mọi ngƣời, không một ai bị loại trừ xã hội.
Tính cơng bằng xã hội thể hiện qua “mức chuẩn“ để tính trợ cấp xã hội
TCXH, lƣơng hƣu, trợ cấp đặc biệt và bảo đảm quyền đƣợc trợ giúp trong lúc
khó khăn; khả năng bao phủ tất cả các thành viên xã hội với các hình thức và
tầng nấc khác nhau của hệ thống chính sách ASXH và các lƣới ASXH.
Tính xã hội hóa thể hiện sự chia sẻ trách nhiệm xã hội của mỗi thành
viên trong xã hội thể hiện sự chia sẻ trách nhiệm xã hội thơng qua các quy
luật số đơng bù số ít, "ngƣời trƣớc, kẻ sau", điều tiết thu nhập, xây dựng quỹ
ASXH, trợ giúp xã hội thông qua các cuộc vận động, quyên góp nhân đạo từ
thiện, trợ giúp ngƣời yếu thế... từ cộng đồng.
Tính bền vững về tài chính thể hiện ở cơ chế tạo nguồn, quản lý và sử
dụng nguồn phù hợp, có chính sách áp dụng cơ chế hƣởng theo mức đóng

góp. Có chính sách áp dụng cơ chế hƣởng nhƣng khơng dựa vào sự đóng góp.
Tuy nhiên, nguồn tài chính từ nhà nƣớc ln ln đóng vai trị quan trọng
trong hệ thống ASXH, nhƣng nguồn tài chính của xã hội lại có vai trị hỗ trợ
tại chỗ đƣợc kịp thời, đa dạng và sát đúng đối tƣợng.
Ở Việt Nam việc đánh giá hệ thống chính sách ASXH hiện hành đƣợc
xem xét dƣới ba gốc độ:

16