Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất

BỘ T ư PHÁP

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯ Ờ N G ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN VINH DIỆN
%

Ị t r Ũng tâ m thông tin thư v iện
ĩ RƯỜNG ĐA! HỌC LUẬT HÀ NỘI i
k :;ò n g s ọ c -

ẠỈỊmA

PHÁP LU Ậ■T VÊ' BỒI THƯỜNG THIỆT
■ HẠI
■
KHI NHÀ NƯỚC THU Hồl ĐẤT
Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số

: 60.38.50

THƯ VIỆN
TRƯỘNG ĐAI H 0 C y j T HÀ NỘI
PHÒNG G V ^

LUẬN VẢN THẠC SỸ LUẬT HỌC
»

*

*

*

Người hướng dẫn: TS. Nguyễn Quang Tuyến

HÀ N Ộ I NĂM 2006


MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẨU
Chương 1 :

1

MỘT s ố VÂN ĐÊ LÝ LUẬN CHUNG VỂ BƠÌ THƯỜNG
TH IỆT HẠI KHI NHÀ NƯỚC THU HỚI ĐÂT

1.1.

Cơ sở lý luận của việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu
hồi đất

6

1.2.

Khái niệm bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất

1.3.

Khái quát lịch sử phát triển pháp luật về bồi thường thiệt hại
khi Nhà nước thu hồi đất

1.4.

20

24

PHÁP LUẬT VỂ B ổ i THƯỜNG THIỆT HẠI VỂ ĐẤT VÀ
TÀI SẢN KHI NHÀ NƯỚC THU H ổ i ĐẤT

2.1.

13

Khái quát về pháp luật bồi thường thiệt hại khi Nhà nước
thu hồi đất ở Trung Quốc

Chương 2 :

6

30

Các quy định chung về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước

thu hồi đất

30

2.2.

Pháp

luật về bồi thường thiệt hại về đất

32

2.3.

Pháp

luật về bồi thường thiệt hại về tài sản

49

r hươttg3:

KIẾN NGHỊ VỂ c ơ CHẾ THỰC THI PHÁP LUẬT VÀ
MỘT SỐ GIẢI PHÁP GÓP PHẦN T IẾ P TỤC HOÀN
THIỆN PHÁP LUẬT VỂ B ổ i THƯỜNG TH IỆT HẠI VỂ
ĐẤT VÀ TÀI SẢN KHI NHÀ NƯỚC THU HỚI ĐẤT

3.1.

Kiến nghị về cơ chế thực thi pháp luật về bồi thường thiệt

hại về đất và tài sản khi Nhà nước thu hồi đất

3.2.

57

57

Một số giải pháp góp phần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về
bồi thường thiệt hại về đất và tài sản khi Nhà nước thu hồi
đất

60

K Ế T LUẬN

68

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


NHỮNG T Ừ V IẾ T T Ắ T T R O N G LUẬN VĂN

BT

Bồi thường

BTTH

Bồi thường thiệt hại

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

LĐĐ

Luật Đất đai

NBTHĐ

Người bị thu hồi đất

NĐ

Nghị định

NN

Nhà nước

NNTHĐ

Nhà nước thu hồi đất

SDĐ

Sử dụng đất

TH

Thu hồi

TT

Thông tư

ƯBND

ủ y ban nhân dân


1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Thời gian qua, một trong những tranh chấp, khiếu kiện đất đai phức tạp, nóng
bỏng và phổ biến nhất là tranh chấp liên quan đến việc bồi thường thiệt hại (BTTH)
khi Nhà nước thu hồi đất (NNTHĐ) để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế (sau đây gọi là BTTH khi
NNTHĐ). Đây là loại tranh chấp xoay quanh việc giải quyết mối quan hệ về lợi ích
kinh tế giữa Nhà nước (NN), người bị thu hồi đất (NBTHĐ) và người đầu tư. Cùng
với việc chuyển đổi nền kinh tế sang cơ chế thị trường và sự đổi mới cơ chế, chính
sách quản lý đất đai của NN, đất đai đã được trả lại giá trị vốn có và trở thành tài sản
vô cùng quý giá của xã hội. Bên cạnh đó, tốc độ phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế
nhằm thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, đặt ra
nhu cầu phải cung cấp một quỹ đất lớn cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng, các khu
công nghiệp, khu kinh tế và khu công nghệ cao... Để giải quyết “bài toán” này, một
trong những biện pháp mà NN thực hiện là thu hồi đất (THĐ) của người đang sử
dụng. Tuy nhiên, khó khăn, vướng mắc nổi lên khi NNTHĐ là việc xử lý, giải quyết
mối quan hệ lợi ích giữa NN, NBTHĐ và người đầu tư. Không phải ở đâu, bất kể lúc
nào, lợi ích của NN, lợi ích của NBTHĐ và người đầu tư cũng gặp nhau, thống nhất
với nhau. Trong rất nhiều trường hợp THĐ, các lợi ích này khơng thống nhất với

nhau, thậm chí đối lập nhau dẫn đến việc phát sinh các tranh chấp, khiếu kiện kéo
dài và phức tạp.
Ở một mức độ nhất định, có thể nói tranh chấp, khiếu kiện về BTTH khi
NNTHĐ đã gây nên sự mất ổn định trật tự xã hội, ảnh hưởng lớn đến tiến độ thực
hiện của nhiều dự án. Việc đi tìm nguyên nhân và đề ra các giải pháp nhằm giải
quyết những khó khăn, bất cập trong BTTH khi NNTHĐ có ý nghĩa rất quan trọng
trên các phương diện chính trị, kinh tế và xã hội, góp phần vào việc duy trì sự ổn định
trật tự an toàn xã hội, tạo điều kiện thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế.
Ở một góc độ khác, NN ngày càng quan tâm đến việc rà soát, sửa đổi, bổ sung
và hồn thiện hệ thống pháp luật đất đai nói chung và các quy định về BTTH khi
NNTHĐ nói riêng cho phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn. Minh chứng sinh động nhất
là việc Quốc hội khoá X I, tại kỳ họp thứ 4, ngày 26/11/2003, đã thông qua Luật Đất
dai (LĐĐ) mới - LĐĐ năm 2003. Một trong những nội dung quan trọng cửa LĐĐ


năm 2003 là sửa đổi, bổ sung các quy định về BTTH khi NNTHĐ. Mặc dù LĐĐ năm
2003 đã được triển khai thi hành gần hai năm, nhưng các quy định về BTTH khi
NĩnTH Đ lại chậm đi vào cuộc sống. Các khiếu kiện, tranh chấp về BTTH khi
NNTHĐ không những khơng giảm mà cịn có xu hướng gia tăng với tích chất ngày
càng phức tạp. Vậy đâu là nguyên nhân sâu xa nảy sinh các tranh chấp, khiếu kiện về
BTTH khi NNTHĐ?
Để làm rõ nguyên nhân, thực trạng và đưa ra kiến nghị nhằm góp phần thực
hiện đúng các quy định về BTTH khi NNTHĐ, tôi chọn đề tài Pháp luật về bồi
thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất làm Luận văn tốt nghiệp thạc sỹ Luật
học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Có thể nói, trong khoảng 2 thập kỷ trở lại đây, đất đai nói chung và BTTH khi
NNTHĐ nói riêng trở thành một vấn đề bức xúc của xã hội. Ở các khía cạnh, mức độ
khác nhau, đã có khá nhiều bài viết và cơng trình nghiên cứu dưới góc độ pháp lý về
BTTH khi NNTHĐ nhằm góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế chính sách

về lĩnh vực này đáp ứng địi hỏi của thực tiễn đặt ra. Có thể kể đến các cơng trình tiêu
biểu như Luận văn thạc sỹ luật học của Trịnh Thị Hằng Nga: C h ế định pháp luật đên

bù thiệt hại khi NNTHĐ - Thực trạng và giải pháp - năm 1999; Bàn vê giá đất khi
bồi thường -Nên cao hay thấp? của tác giả Đặng Anh Qn - Tạp chí Tài ngun và
Mơi trường số 8, tháng 8 - 2005; Dự án khu đô thị Nam Thăng Long (CIPUTRA): Từ

những bất thường trong đền bù GPMB của nhóm Phóng viên thời sự Báo Pháp luật
Việt Nam số 285 (2755) - ngày 29/11/2005; Nơng dân góp vốn bằng ... đất - Giải

pháp đột phá trong đền bù giải toả của tác giả Hoàng Lộc đăng trên Thời báo Kinh tế
Việt Nam số 253 - Thứ tư - ngày 21/12/2005; Thực t ế đáng giật mình -Giá đền bù

cho việc THĐ nông nghiệp rất rẻ mạt của tác giả Hưng Bình đăng trên báo Đầu tư số
118 (1385) ngày 3/10/2005... Tuy nhiên, các cơng trình này mới dừng lại ở việc
nghiên cứu thực trạng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng pháp
luật về BTTH khi NNTHĐ. Mặt khác, ở một chừng mực nhất định, các cơng trình
này mới chỉ đưa ra một số giải pháp hồn thiện mang tính khái qt, song chưa đi sâu
nghiên cứu một cách tồn diện, có hệ thống cơ sở lý luận của việc BTTH khi
NNTHĐ; lý giải có tính khoa học sự phát triển quan điểm, tư duy pháp lý của Đảng
và NN ta trong việc BTTH khi NNTHĐ. Hơn nữa, các cơng trình này cũng chưa cập


nhặt được đầy đủ, toàn diện những sửa đổi, bổ sung quan trọng trong chính sách
BTTH khi NNTHĐ được thể hiện trong LĐĐ năm 2003, Nghị định (NĐ) số
197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư khi NNTHĐ (sau đây gọi là NĐ số 197/2004/NĐ-CP ) và Thông tư (TT) số
116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện NĐ số
197/2004/NĐ-CP (sau đây gọi là TT số 116/2004AT-BTC). Chính vì vậy, rất cần
thiết phải có một cơng trình nghiên cứu một cách có hệ thống, tồn diện cả về cơ sở

lý luận và thực tiễn về những đổi mới về cơ chế, chính sách BTTH khi NNTHĐ được
thể chế hố trong LĐĐ năm 2003 và các văn bản pháp luật hiện hành có liên quan;
đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm nhanh chóng đưa các quy định này đi vào cuộc
sống.
3. Phạm vi nghiên cứu đề tài.
BTTH khi NNTHĐ để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế là một chế định được đề cập lần đầu tiên
trong LĐĐ năm 1993 và tiếp tục được khẳng định tại LĐĐ năm 2003. Vì vậy, giới
hạn và phạm vi nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu các quy định về vấn đề này
được ban hành từ năm 1993 đến nay. Tuy nhiên, để đi sâu tìm hiểu sự phát triển tư
duy pháp lý của Đảng và NN về BTTH khi NNTHĐ, Luận văn cũng dành một số
trang nhất định đề cập khái quát quá trình hình thành, phát triển mảng pháp luật về
lĩnh vực này ở nước ta.
Mặt khác, do tính phức tạp và phạm vi nghiên cứu rất rộng của đề tài cũng
như giới hạn số trang của luận văn, nên tác giả khơng có tham vọng đi sâu tìm hiểu
tồn bộ nội dung các quy định của pháp luật thực định về BTTH khi NNTHĐ mà chỉ
tập trung đi sâu nghiên cứu về 2 nội dung: (i) Pháp luật về BTTH về đất; (ii) Pháp
luật về BTTH về tài sản. Những vấn đề khác liên quan đến việc BTTH khi NNTHĐ sẽ
được nghiên cứu, tìm hiểu ở các cơng trình nghiên cứu tiếp theo.
4. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu mà đề tài đặt ra, trong quá trình nghiên cứu
tác giả đã dựa vào phương pháp luận triết học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử
của chủ nghĩa Mác - Lẽ Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, trên cơ sở những quan điểm của
Đảng và NN ta về NN và pháp luật;


Bên cạnh đó, Luận văn cịn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như
phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp tổng hợp, đánh giá,
phướng pháp diễn giải ... để nghiên cứu để tài.
5. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

Luận văn có mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu là:
- Phân tích, luận giải làm rõ cơ sở lý luận của việc BTTH khi NNTHĐ;
- Phân tích q trình hình thành, phát triển của pháp luật về BTTH khi
NNTHĐ nhằm tìm hiểu sự phát triển tư duy pháp lý, quan điểm của Đảng và NN ta
đối với vấn đề BTTH khi NNTHĐ;
- Phân tích, đánh giá các quy định hiện hành về BTTH về đất và tài sản khi
NNTHĐ để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng
cộng, phát triển kinh tế và thực tiễn áp dụng các quy định này;
- Kiến nghị hoàn thiện cơ chế thực thi pháp luật về BTTH khi NNTHĐ; đề
xuất giải pháp tiếp tục hoàn thiện các quy định về BTTH về đất và tài sản khi
NNTHĐ.
6. Những kết quả nghiên cứu mới của Luận văn
Trên cơ sở kế thừa những kết quả nghiên cứu của các công trình trước đây,
Luận ván có những điểm mới sau đây:
- Phân tích, làm rõ cơ sở lý luận, triết lý của việc BTTH khi NNTHĐ, các đặc
điểm của việc BTTH khi NNTHĐ; khái quát qúa trình hình thành và phát triển pháp
luật về BTTH khi NNTHĐ ở nước ta qua các giai đoạn; phân tích, tìm hiểu sự phát
triển tư duy pháp lý, quan điểm của Đảng và NN ta về BTTH khi NNTHĐ;
- Đánh giá thực trạng pháp luật về BTTH khi NNTHĐ;
- Đề xuất các kiến nghị góp phần thực thi có hiệu quả và tiếp tục hồn thiện
pháp luật về BTTH khi NNTHĐ;
7. Kết cấu của của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
Luận văn bao gồm 3 chương:
Chương 1. Một sô' vấn đ ề lý luận chung về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước

thu hồi đất.
Chương 2. Pháp luật về bồi thường thiệt hại về đất và tài sản khi Nhà nước

th u hồi đất.

Chương 3. Kiến nghị vê cơ c h ế thực thi pháp luật và một sơ giải pháp góp

phần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về bồi thường thiệt hại vê đất và tài sản khi Nhà
nước thu hồi đất


6
Chương 1
MỘT SỐ VÂN ĐỂ L Ý LUẬN CHUNG VỀ B ổ i THƯỜNG TH IỆT HẠI
KHI NHÀ NƯỚC THU H ổ i ĐÂT
1.1. Cơ sở lý luận của việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.1. Đường lối, chính sách của Đảng về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước
thư hồi đất
Kể từ khi thành lập, Đảng ta luôn quan tâm đến vấn đề đất đai và chính sách đất
đai. Bởi vì, đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt
khơng gì có thể thay thế được. "Đất đai là hàng hoá đặc biệt, là nguồn nội lực và là
nguồn vốn to lớn, rất quý của đất nước, có ý nghĩa kinh tế, chính trị, xã hội sâu sắc"
[36, tr. 3]. Trong Luận cương chính trị năm 1930 của Đảng Cộng sản Đông Dương,
Đẳng đã coi "thổ địa cách mạng" (cách mạng ruộng đất) cùng với cách mạng tư sản
dân quyền là một trong hai nhiệm vụ quan trọng của cách mạng Việt Nam, với các
nhiệm cụ thể là "đánh đổ đế quốc chủ nghĩa, phong kiến, địa chủ, làm cho người cày
có ruộng" [8, tr. 94]. Trải qua các giai đoạn lịch sử khác nhau, Đảng ta ln kịp thời
đề ra các chủ trương, chính sách đất đai cho phù hợp với những thay đổi, phát triển
của cách mạng Việt Nam.
Ngày 13/01/1981, Ban Bí thư Trung ương Đảng ra Chỉ thị 100/CT-TƯ về "Cải
tiến công tác khốn, mở rộng khốn sản phẩm đến nhóm và người lao động trong
Hợp tác xã nông nghiệp", với nội dung quan trọng là tổ chức tốt việc giao diện tích
ruộng đất cho đội sản xuất, cho nhóm người lao động... Khi diện tích giao khốn cho

người lao động được phân bố hợp lý, thì có thể ổn định trong vài năm để xã viên yên
tâm thâm canh trên diện tích đó. Chính sách khốn và giao đất sử đụng ổn định đã
bước đầu động viên nông dân hăng hái lao động, sản xuất và "bước đầu quá trình xác
lập địa vị làm chủ ruộng đất thực sự của người lao động [72, tr. 53]. Năm 1986, Đại
hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đã phát động công cuộc đổi mới toàn diện đất nước.
Quán triệt sâu sắc quan điểm đổi mới của Đảng, chính sách đất đai cũng có những
thay đổi hết sức quan trọng. Ngày 05/4/1988, Bộ Chính trị ra Nghị quyết số 10NQ/TƯ về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp, đã khẳng định HGĐ là đơn vị kinh
tế tự chủ trong sản xuất nông nghiệp và giao khốn ruộng đất ổn định, lâu dài cho
HGĐ nơng dân. Tiếp đó, tại Đại hội Đảng tồn quốc lần thứ VII (năm 1991) và các
Hội nghị Trung ương tiếp theo, đặc biệt là Hội nghị Trung ương lần thứ 2 (khoá VII,


tháng 12/1991) và Hội nghị Trung ương lần thứ 5 (khoá VII, tháng 6/1992), Đảng ta
tiếp tục chủ trương thực hiện "ruộng đất được giao cho nông dân sử dụng lâu dài. NN
quy định bằng pháp luật việc thừa kế, chuyển quyền sử dụng ruộng đất " [10, tr, 68].
Thể chế hoá quan điểm của Đảng về trao quyền SDĐ ổn định lâu dài cho HGĐ, cá
nhân và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người SDĐ, ngày 14/7/1993, LĐĐ năm
1993 được ban hành, trong đó có các quy định khá cụ thể về BTTH khi NNTHĐ. Để
giải quyết các vấn đề mà thực tiễn SDĐ đặt ra trong thời kỳ cơng nghiệp hố, hiện
đại hố đất nước, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII Đại hội Đảng toàn
quốc lần thứ IX và các Hội nghị Trung ương như Hội nghị Trung ương lần thứ 4
(khoá VIII), Hội nghị Trung ương 7 (lần 2), Hội nghị Trung ương lần thứ 9 khoá IX
... đã khẳng định quan điểm của Đảng về vấn đề đất đai nói chung và BTTH khi
NNTHĐ nói riêng. Đặc biệt, Nghị quyết số 26 ngày 12/3/2003 của Hội nghị lần thứ 7
Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật
đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hố, hiện đại hố đất nước, đã đề ra
những chính sách quan trọng về BTTH khi NNTHĐ, cụ thể:
- Chính sách đất đai phải bảo đảm hài hồ lợi ích của NN, người đầu tư và người
SDĐ, trong đó cần chú trọng đúng mức lợi ích của NN, của xã hội;
- NN có quyền TH đối với đất nông nghiệp được quy hoạch vào mục đích xây

dựng đơ thị, kết cấu hạ tầng;
- Cần quy định rõ loại đất có liên quan đến quốc phịng, an ninh và có quy chế
đặc biệt về quy hoạch sử dụng và giao loại đất này;
- Cần thực hiện tổng hợp các biện pháp phát triển nghành nghề, đào tạo nghề để
tạo việc làm, đổi mới cơ chế sản xuất nông nghiệp và những biện pháp hỗ trợ khác để
giải quyết một cách cơ bản việc làm và thu nhập cho người nơng dân có đất bị TH để
sử dụng vào mục đích cộng cộng, phát triển kinh tế - xã hội;
- Khi NNTHĐ mà cá nhân hoặc tổ chức đang sử dụng hợp pháp để phục vụ các
mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển sản
xuất - kinh doanh, NN thực hiện chế độ BT, tái định cư, đào tạo nghề và hỗ trợ việc
làm. NN TH không BT đối với đất lấn chiếm, đất sử dụng không hiệu quả, khơng
đúng mục đích;
- Chính phủ quy định khung giá đất cho từng địa bàn, trong từng thời gian (có
điều chỉnh theo tình hình thực tế) và nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất. Uỷ


ban nhân dân (UBND) tinh, thành phố trực thuôc Trung ương quy định giá cụ thể làm
cãi cứ BT khi THĐ;
- Phải lập và xây dựng khu tái định cư trước khi THĐ đối với những dự án THĐ
đang sử dụng; đồng thời chú trọng đào tạo để chuyển đổi nghề cho lao động tái định
CƯ. Việc BT, hỗ trợ tái định cư và đào tạo việc làm theo nguyên tắc "bảo đảm cho cho
người bị THĐ đến chỗ ở mới có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ";
- NN có quy hoạch tổng thể về SDĐ trên địa bàn cả nước tạo điều kiện cho cho
các tỉnh, thành phố xây dựng kế hoạch triển khai đồng bộ việc BT, tái định cư và hỗ
trợ tạo việc làm khi THĐ;
- Phải chú ý phân chia hợp lý phần giá trị tăng thêm do việc quy hoạch và xây
dựng cơ sở hạ tầng mang lại, đảm bảo hài hồ lợi ích của NN, lợi ích của người đang
SDĐ hợp pháp bị TH và lợi ích của người đầu tư, trong đó phải chú trọng lợi ích của
NN. Chính sách điều tiết này tiếp tục được khẳng định tại Hội nghị Trung ương lần
thứ 9 (khoá IX ) với nội dung: "Thực hiện chính sách điều tiết để bảo đảm lợi ích của

NN với tư cách là người đại diện chủ sở hữu và là nhà đầu tư lớn nhất phát triển hạ
tầng, làm tăng giá trị của đất" [15, tr. 10].
Như vậy, Nghị quyết số 26 của Hội nghị Trung ương 7 lần 2 khoá IX đã đề ra
quan điểm, đường lối khá đầy đủ và toàn diện về việc BTTH khi NNTHĐ trong giai
đoạn hiện nay. Quan điểm, đường lối này có ý nghĩa hết sức quan trọng và đã được
LĐĐ năm 2003 thể chế hoá, tạo cơ sở pháp lý cho việc BTTH khi NNTHĐ.
1.1.2. C h ế độ sở hữu toàn dân về đất đai
Lịch sử cáclì mạng Việt Nam đã trải qua những giai đoạn phát triển khác nhau
với nhiều thăng trầm, biến động, ở từng thời kỳ cụ thể, pháp luật ghi nhận và bảo hộ
các hình thức sở hữu đất đai khác nhau. Trong thời kỳ phong kiến, đất đai (ruộng đất)
gồm "sở hữu NN phong kiến Trung ương, sở hữu công xã và sở hữu tư nhân " [55, tr.
55]. Năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hịa được ban
hành (Hiến pháp 1946), khơng đề cập cụ thể các hình thức sở hữu đất đai mà chỉ quy
định: "Quyền sở hữu về tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm" (Điều 12).
Tiếp đó, Hiến pháp năm 1959 ra đời thay thế Hiến pháp 1946, lần đầu tiên quy định
chế độ sở hữu NN về đất đai. Bên cạnh việc đề cập hình thức sở hữu NN về đất đai,
Hiến pháp năm 1959 cịn ghi nhận các hình thức sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân về
đất đai. Sau khi đất nước thống nhất, cả nước cùng đi lên CNXH, năm 1980, Hiến


pháp mới được ban hành thay thế Hiến pháp năm 1959. Điều 19 Hiến pháp năm 1980
quy định: "Đất đai, rừng, núi, sơng, hồ ...đều thuộc sở hữu tồn dân". Như vậy, ở
nước ta pháp luật chỉ thừa nhận một hình thức sở hữu duy nhất về đất đai: sở hữu tồn
dân. Hình thức sở hữu này được tiếp tục khẳng định tại Điều 17 Hiến pháp năm 1992,
Điều 1 LĐĐ năm 1993 và Điều 5 LĐĐ năm 2003.
Như vậy, từ năm 1945 cho đến trước khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành, ở
nước ta "người có đất hợp pháp được coi là người sở hữu. Vì vậy, việc mua bán,
chuyển nhượng đất đai được xem như một dạng mua bán, chuyển nhượng tài sản
thông thường" [72, tr. 10]. Vì vậy, trong giai đoạn này pháp luật chưa đặt ra vấn đề
BTTH khi NNTHĐ.

Tuy nhiên, kể từ khi thực hiện công cuộc đổi mới đất nước theo mục tiêu cơng
nghiệp hố, hiện đại hố, q trình làm chủ ruộng đất của người lao động từng bước
được xác lập. Trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu toàn dân, NN thực hiện việc giao đất,
cho thuê đất cho tổ chức, HGĐ, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài; người SDĐ được
chuyển quyền sử dụng trong thời hạn giao đất ... và được BTTH khi NNTHĐ theo
quy định của pháp luật. Như vậy, xét về mặt lý luận và thực tiễn, ở nước ta đã hình
thành khái niệm "quyền sở hữu đất" và khái niệm "quyền SDĐ". Hay nói cách khác,
quyền SDĐ đã tách khỏi quyền sở hữu đất đai. PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa cho rằng:
"nền đại công nghiệp tư bản hình như đã góp phần tách nhanh chóng các quyền của
chủ sở hữu, làm cho chiếm hữu, sử dụng và định đoạt ngày càng được nhiều chủ thể
khác nhau thực hiện" [47, tr. 146].
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì người SDĐ có các quyền năng tương
tự như quyền năng của chủ sở hữu đất đai (quyền chuyển nhượng, quyền thừa kế,
quyền tặng cho quyền SDĐ, quyền thế chấp, bảo lãnh và góp vốn bằng quyền SDĐ
...). Tuy nhiên, các quyền năng này bị hạn chế bởi một số điều kiện do pháp luật quy
định. Theo Giáo sư YU JRO HAYAMI: "quyền SDĐ ở Việt Nam sẽ khơng cịn khác
xa so với quyền sở hữu đất đai tư nhân ở những nước có nền kinh tế thị trường hiện
đại trong những ảnh hưởng của họ đối với việc phân bố nguồn tài nguyên, mặc dù
quyền sở hữu đất đai của NN vẫn được duy t r ì" [65, tr. 103].
Từ những phân tích trên đây, cho thấy rằng, mặc dù pháp luật đất đai hiện hành
không quy định, nhưng về thực chất quyền SDĐ là một loại quyền về tài sản, bởi lẽ:
(i) Chủ thể của quyền SDĐ là HGĐ, cá nhân cũng là chủ thể đặc biệt của quan hệ
pháp luật dân sự; (ii) Quyền này liên quan đến việc SDĐ đai - tài sản đặc biệt thuộc


đối tượng điều chỉnh của pháp luật dân sự; (iii) Người SDĐ có một số quyền năng
nhất định đối với đất đai (quyền chiếm hữu, quyền SDĐ). Chia sẻ quan điểm này,
PGS. TS Phạm Duy Nghĩa cho rằng "phải thừa nhận quyền SDĐ của cá nhân và tổ
chức là quyền tài sản tư" [47, tr. 169]. Thừa nhận quyền SDĐ là một loại quyền về tài
sản là hoàn toàn phù hợp với các quy định của Bộ Luật dân sự. Theo Điều 163 Bộ

Luật dân sự năm 2005, thì tài sản bao gồm vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản.
Điều 108 Bộ Luật dân sự năm 2005 quy định quyền SDĐ là tài sản chung của HGĐ.
Một khi thừa nhận quyền SDĐ là một loại quyền về tài sản thì nó phải được xác định
giá trị và được tham gia vào các giao dịch trên thị trường.

Tóm lại: từ chỗ thừa nhận nhiều hình thức sở khác nhau về đất đai đến việc pháp
luật nước ta chỉ thừa nhận một hình thức sở hữu đất đai duy nhất là sở hữu tồn dân.
Trên cơ sở hình thức sở hữu đất đai này, NN thực hiện việc giao đất, cho người SDĐ
sử dụng ổn định, lâu dài và được chuyển quyền SDĐ trong thời hạn giao đất. Với ý
nghĩa đó, quyền SDĐ được thừa nhận là một loại quyền về tài sản đặc biệt và được
pháp luật bảo hộ. Đây là cơ sở để NN thực hiện BTTH cho người có đất khi THĐ sử
dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát
triển kinh tế. Và "quyền SDĐ là khái niệm có tính sáng tạo đặc biệt của các nhà lập
pháp Việt Nam" [55, tr. 58]. Việc quy định và mở rộng các quyền của người SDĐ
không làm triệt tiêu quyền sở hữu toàn dân về đất đai mà ngược lại nó góp phần củng
cố hình thức sở hữu toàn dân về đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa.
1.1.3.

C ơ sơ lý luận, khoa học của việc xác định và giải quyết các hệ giá trị

khi Nhà nước thu hồi đất

ỉ. 1.3.1. Thiệt h ạip h ảibồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Theo pháp luật dân sự, ở mức độ khái qt nhất, thì BTTH là việc một người có
trách nhiệm phải BT cho phía bên kia những thiệt hại, tổn thất (vật chất và tinh thần)
do hành vi của họ gây ra. Tiếp cận góc độ pháp luật dân sự, có quan điểm cho rằng:
"BTTH khi NNTHĐ là việc NN hoặc tổ chức, cá nhân được NN giao đất, cho th
đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng
phải BT cho tổ chức, HGĐ, cá nhân đang SDĐ (người SDĐ) bị TH nhũng tổn thất vật

chất khi NNTHĐ để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi
ích cơng cộng" [38, tr. 10].


Quan điểm này về cơ bản cũng tương đồng với quan niệm của LĐĐ năm 2003:
"BT khi NNTHĐ là việc N"N trả lại giá trị quyền SDĐ đối với diện tích đất bị TH cho
người bị THĐ" (khoản 6 Điều 4 LĐĐ năm 2003).
Khi NNTHĐ sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi
ích cơng cộng, phát triển kinh tế, thì tuỳ từng trường hợp mà người có đất bị TH có
thể chịu những thiệt hại sau đây:
- Thiệt hại về công sức đầu tư mà họ bỏ ra để làm tăng giá trị của quyền SDĐ.
Họ còn mất đi quyền sử dụng đối với một mảnh đất nhất định (quyền khai thác các
thuộc tính có ích của đất và hưởng các lợi ích thu được từ việc khai thác này mang
lại);
- Thiệt hại về tài sản là thành quả lao động, kết quả đầu tư của người SDĐ hình
thành trong quá trình SDĐ, bao gồm nhà cửa, các cơng trình kiến trúc, cây trồng và
các tài sản khác gắn liền với đất; chi phí di chuyển chỗ ở trong trường hợp người có
đất bị TH phải di chuyển đến nơi khác;
- Thiệt hại chi phí đầu tư vào đất cịn lại: là những chi phí thực tế mà người SDĐ
đã đầu tư vào đất để sử dụng theo mục đích sử dụng bao gổm: tiền th đất trả trước
cịn lại, chi phí san lấp mặt bằng và các chi phí khác đã đầu tư vào đất, mà đến thời
điểm NNTHĐ chưa thu hồi được.
- Thiệt hại do ngừng việc: là thiệt hại mà người SDĐ bị mất do việc THĐ làm
ngưng trệ quá trình sản xuất - kinh doanh của họ.
Việc xác định BTTH cho người có đất bị NN TH dựa trên cơ sở lý luận sau đây:
Mặc dù về nguồn gốc phát sinh đất đai không do con người tạo ra mà do tự nhiên ban
tặng, song trong quá trình sử dụng, con người bằng tác động của mình đã làm tăng
giá trị của đất đai. Gía trị của đất đai tăng lên do: (i) Sự đầu tư của NN, của xã hội
thông qua công tác quy hoạch, kế hoạch SDĐ; xác định mục đích sử dụng cụ thể của
từng loại đất; đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng v.v; (ii) Sự đầu tư, bồi bổ, cải

tạo của chính người SDĐ trong quá trình sử dụng. Phần giá trị tăng thêm do người
SDĐ đất tạo ra phải được BT cho họ khi NNTHĐ.
Mặt khác, khi NNTHĐ, tuỳ từng trường hợp cụ thể mà người bị mất đất được
BTTH về đất, về tài sản trên đất, BT chi phí đầu tư vào đất còn lại, BT do ngừng việc
bằng việc giao đất mới hoặc bằng tiền và được hưởng các chính sách hỗ trợ di
chuyển, đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp, giúp tìm kiếm việc làm mới... Để giải quyết
tốt việc BT, đòi hỏi phải xác định một cách cụ thể, chính xác và đầy đủ các thiệt hại


mà người có đất bị thu hồi đất (THĐ) phải gánh chịu. Nếu xác định không đúng các
thiệt hại này, thì khơng chỉ gây thiệt hại về lợi ích hợp pháp của người SDĐ mà còn
phát sinh các tranh chấp, khiếu kiện kéo dài, gây ảnh hưởng đến sự ổn định chính trị xã hội ở địa phương.

1.1.3.2. Việc xác định và giải quyết các hệ giá trị khi Nhà nước thu hồi đất
Khi THĐ, NN sẽ phải giải quyết bài tốn về lợi ích kinh tế của các chủ thể có
liên quan là NN, người được hưởng lợi từ việc THĐ và người có đất bị TH. Nói cáeh
khác, khi THĐ và BTTH, tuỳ từng trường hợp cụ thể sẽ phát sinh mối quan hệ về lợi
ích kinh tế giữa các chủ thể này. Trong nhiều trường hợp, lợi ích của các chủ thể này
không thống nhất với nhau, thậm chí trái ngược nhau. Đối với NN và nhà đầu tư, lợi
ích của họ liên quan đến chi phí lập dự án, BTTH, giải phóng mặt bằng, các khoản
tiền hỗ trợ di chuyển chỗ ỏ, đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp, hỗ trợ cho người bị mất
đất ổn định đời sống... Những lợi ích này phải được tính tốn và phải được giải quyết
đồng bộ và tương thích với lợi ích của người bị THĐ mới đảm bảo một cách tốt nhất
lợi ích của NN, của người đầu tư. Trong rất nhiều trường hợp, mặc dù người SDĐ
nhận tiền BTTH theo mức giá BT thoả đáng nhưng họ lại chậm bàn giao mặt bằng đã
làm ảnh không nhỏ đến lợi ích của NN hoặc nhà đầu tư. Ngược lại, việc bảo đảm lợi
ích của NN hoặc của nhà đầu tư cũng khơng làm thiệt hại đến lợi ích của người bị
THĐ, chẳng hạn như BTTH không đúng với diện tích đất bị mất, BT với giá đất quá
thấp, đặc biệt đối với trường hợp BTTH đối với đất nông nghiệp V.V..
Một mối quan hệ cần được xác định và giải quyết khi THĐ sử dụng vào mục

đích lợi ích công cộng như xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng giao thơng ... là mối
quan hệ về lợi ích giữa người có đất bị TH và những người được hưởng lợi từ việc
THĐ. Hiện nay, pháp luật mới chỉ giải quyết mối quan hệ kinh tế giữa NN với người
bị THĐ thông qua việc BTTH cho họ mà dường như chưa xử lý vấn đề lợi ích kinh tế
giữa người bị THĐ và người được hưởng lợi từ việc THĐ. Ví dụ: trong trường hợp
THĐ để xây dựng đường hoặc mở rộng đường, người bị THĐ phải di chuyển chỗ ở
hoặc bị lấy đất; cịn người khơng bị lấy đất lại được hưởng lợi do việc NN đầu tư xây
dựng cơ sở hạ tầng làm tăng giá trị mảnh đất mình đang sử dụng, song lại khơng bị
điều tiết một phần lợi nhuận tăng thêm từ đất đai không do họ đầu tư vào ngân sách
NN. Điều này gây ra sự bất bình trong việc SDĐ và NN mất một khoản thu không
nhỏ được tạo ra do sự đầu tư của mình vào đất đai mang lại.


Xác định và giải quyết hài hoà các mối quan hệ lợi ích trên đây khơng chỉ thực
hiện ngun tắc công bằng trong việc SDĐ giữa mọi chủ thể SDĐ mà còn đảm bảo
"đất đai phải được khai thác, sử dụng tiết kiệm và hiệu quả, phát,huy được tiềm năng
và nguồn lực của đất" [36, tr. 3].

1.1.3.3.

C ơ sở của việc xác định và giải quyết các hệ giá trị khi Nhà nước thu

hồi đất
Việc xác định và giải quyết các hệ giá trị khi NNTHĐ dựa trên các cơ sở chủ
yếu sau đây:

Thứ nhất, ở nước ta đất đai thuộc sở hữu toàn dân do NN đại diện chủ sở hữu.
Đất được giao cho tổ chức, cá nhân và HGĐ sử dụng ổn định lâu dài với các quyền
chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền SDĐ trong thời hạn giao
đ ất... Người SDĐ không phải là chủ sở hữu nhưng được pháp luật bảo hộ "quyền sử

dụng" ổn định lâu dài. Trên mỗi thửa đất, cả NN và người SDĐ đều có những quyền
năng nhất định. V ì thế khi NNTHĐ, cơ quan NN có thẩm quyền phải giải quyết lợi
ích của NN và lợi ích của người SDĐ;

Thứ hai, như phần trên đã phân tích, NN giao đất cho người SDĐ sử dụng ổn
định lâu dài và họ được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ). Pháp
luật ghi nhận và bảo hộ các quyền của người SDĐ mà một trong các quyền này là
quyền “hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất” (khoản 2 Điều 105 LĐĐ
năm 2003). Như vậy trong bất cứ trường hợp nào người SDĐ đều được pháp luật bảo
hộ quyền hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất. Hơn nữa, thành quả lao
động, kết quả đầu tư trên đất là do công sức, sự đầu tư chính đáng của người SDĐ tạo
ra, nên họ phải được B T khi NNTHĐ;

Thứ ba, NNTHĐ là để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế, có nghĩa là SDĐ vào mục đích chung.
Tuy nhiên, khơng thể vì mục đích chung mà khơng quan tâm đến quyền lợi chính
đáng của người SDĐ. Bởi lẽ, bản chất của chế độ ta là bảo vệ lợi ích của mọi người
dân nói chung và lợi ích của người SDĐ nói riêng.
1.2. Khái niệm bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất
1.2.1.
thu hồi đất

Khái niệm và đặc điểm của việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nướ


1.2.1.1.

Đất sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh , lợi ích quốc gia, lợi

ích cơng cộng, phát triển kinh tế

* Đất sử dung vào muc đích quốc phịng, an ninh:
Theo quy định tại khoản 1 Điều 89 LĐĐ năm 2003, thì đất sử dụng vào mục
đích quốc phịng, an ninh bao gồm:
- Đất cho các đơn vị đóng quân;
- Đất làm căn cứ quân sự;
- Đất làm các cơng trình phịng thủ quốc gia, trận địa và các cơng trình đặc
biệt về quốc phịng, an ninh;
- Đất làm ga, cảng qn sự;
- Đất làm các cơng trình cơng nghiệp, khoa học và công nghệ phục vụ trực tiếp
cho quốc phòng, an ninh;
- Đất làm kho tàng của lực lượng vũ trang nhânh dân;
- Đất làm trường bắn, thao trường, bãi thử vũ khí, bãi huỷ vũ khí;
- Đất xây dựng nhà trường, bệnh viên, nhà an dưỡng của lực lượng vũ trang
nhân dân;
- Đất làm nhà công vụ của lực lượng vũ trang nhân dân;
- Đất làm trại giam giữ, cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng do Bộ Quốc phịng,
Bộ Cơng an quản lý;
- Đất xây dựng các cơng trình quốc phịng, an ninh khác đo Chính phủ quy
định.
* Đất sử dung vào muc đích cổng cống:
Theo điểm đ khoản 2 Điều 13 LĐĐ năm 2003, thì đất sử dụng vào mục đích
cơng cộng gồm đất giao thơng, thuỷ lợi; đất xây dựng các cơng trình văn hoá, y tế,
giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao phục vụ lơi ích cơng cộng; đất có di tích lịch sử
- văn hố, danh lam thắng cảnh; đất xây dựng các cơng trình cơng cộng khác theo
quy định của Chính phủ. Cụ thể hố quy định này, Nghị định (NĐ) số 181/2004/NĐCP ngày 29/10/2004 về thi hành LĐĐ năm 2003 (sau đây gọi tắt là NĐ số
181/2004/NĐ-CP) đề cập chi tiết hơn về đất sử dụng vào mục đích cơng cộng. Theo
đó, đất sử dụng vào mục đích cơng cộng là đất sử dụng vào mục đích xây dựng cơng
trình đường giao thơng, cầu, cống, vỉa hè, cảng đường thuỷ, bến phà, bến xe ô tô, bãi
đỗ xe, ga đường sắt, cảng hàng không; hệ thống cấp nước, hệ thống thoát nước, hệ

thống cơng trình thuỷ lợi, đê, đập; hệ thống đường dây tải điện, hệ thống mạng
truyền thông, hệ thống dẫn xăng, dầu, khí; đất sử dụng làm nhà trẻ, trường học, bệnh
viện, chợ, công viên, vườn hoa, khu vui chơi cho trẻ em, quảng trường, sân vận động,
khu an dưỡng, khu ni dưỡng người già và trẻ em có hồn cảnh khó khăn, cơ sở tập
luyện thể dục - thể thao, cơng trình văn hố, điểm bưu điện - văn hoá xã, tượng đài,
bia tưởng niệm, nhà tang lễ, câu lạc bộ, nhà hát, bảo tàng, triển lãm, rạp chiếu phim,
rạp xiếc, cơ sở phục hồi chức năng cho người khuyết tật, cơ sở dạy nghề, cơ sở cai
nghiện ma tuý, trại giáo dưỡng, trại phục hồi nhân phẩm; đất có di tích lịch sử - văn
hố, danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng hoặc được uỷ ban nhân dân tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương quyết định bảo vệ; đất để chất thải, bãi rác, khu xử lý chất
thải (điểm b khoản 5 Điều 6).
* Đất sử dung vào muc đích lơi ích quốc gia:
LĐĐ năm 1993, LĐĐ năm 2003 không quy định cụ thể đất sử dụng vào mục
đích lợi ích quốc gia. NĐ số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 về việc đền bù thiệt hại
khi NNTHĐ để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
cơng cộng (sau đây gọi tắt là NĐ số 22/1998/NĐ-CP) cũng chỉ quy định chung đất sử
dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng gồm:
- Đất sử dụng xây dựng đường giao thông, cầu, cống, vỉa hè, hệ thống cấp,
thốt nước, sơng, hồ, đê, đập, kênh mương và các hộ thống cơng trình thuỷ lợi khác,
trường học, cơ quan nghiên cứu khoa học, bệnh viện, trạm xá, chợ, công viên, vườn
hoa, khu vui chơi cho trẻ em, quảng trường, sân vận động, cơ sở huấn luyện thể dục
thể thao, nhà thi đấu thể thao, sân bay, bến cảng, bến tầu, bến xe, vườn quốc gia, khu
bảo tồn thiên nhiên, khu an dưỡng;
- Đất sử dụng xây dựng nhà máy thuỷ điện, trạm biến thế điện, hồ nước dùng
cho cơng trình thuỷ điện, đường dây tải điện, đường dây thông tin, đường ống dẫn
dầu, đường ống dẫn khí, đài khí tượng thuỷ văn, các loại trạm quan trắc phục vụ việc
nghiên cứu và dịch vụ công cộng, kho tàng dự trữ quốc gia;
- Đất sử dụng xây dựng trụ sở làm việc của cơ quan NN, tổ chức chính trị xã
hội;

- Đất sử dụng xây dựng các cơng trình thuộc các ngành và lĩnh vực sự nghiệp
về kinh tế, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, kỹ thuật và các lĩnh vực sự nghiệp kinh
tế khác của cơ quan NN, tổ chức chính trị xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân;


- Đất do tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt
Nam định cư ở nước ngoài sử dụng cho dự án sản xuất, kinh doanh, khu chế xuất,
khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu vui chơi giải trí, khu du lịch và các dự án
đầu tư khác đã được cơ quan NN có thẩm quyền quyết định cấp phép đầu tư theo quy
định của pháp luật;
- Đất sử dụng cho dự án phát triển các khu đô thị mới, các khu dân cư tập
trung và các khu dân cư khác đã được cơ quan NN có thẩm quyền quyết định;
- Đất sử dụng cho cơng trình cơng cộng khác và các trường hợp đặc biệt khác
do Thủ tướng Chính phủ quyết định;
- Đất sử dụng xây dựng các cơng trình phục vụ cơng ích và công cộng khác
không nhằm mục đích kinh doanh của địa phương do UBND tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương quy định (khoản 2 Điều 1).
Từ các quy định trên đây, có thể quan niệm rằng, đất sử dụng vào mục đích lợi
ích quốc gia là đất được sử dụng vì lợi ích chung của quốc gia.
* Đất sử dung vào muc đích phát triển kinh tế:
Đất sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế là đất sử dụng cho việc xây dựng
các khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế theo quy định tại các Điều 90,
91, 92 LĐĐ năm 2003 và đất sử dụng cho các dự án đầu tư lớn theo quy định của
Chính phủ.
- Đất khu cơng nghiệp bao gồm đất để xây dựng cụm công nghiệp, khu công
nghiệp, khu chế xuất và các khu sản xuất, kinh doanh tập trung khác cùng chế độ sử
dụng (khoản 1 Điều 90 LĐĐ 2003 );
- Đất sử dụng cho khu công nghệ cao theo quyết định thành lập của Thủ tướng
Chính phủ bao gồm các loại đất có chế độ sử dụng khác nhau phục vụ sản xuất, kinh
doanh sản phẩm công nghệ cao; nghiên cứu phát triển và ứng dụng công nghệ cao;

đào tạo nhân lực công nghệ cao (khoản 1 Điều 91 LĐĐ 2003);
- Đất sử dụng cho khu kinh tế bao gồm đất để xây dựng khu kinh tế mở, khu
kinh tế cửa khẩu và các khu kinh tế khác được thành lập theo quyết định của Thủ
tướng Chính phủ. Đất sử dụng cho khu kinh tế bao gồm các loại đất có chế độ sử
dụng khác nhau trong khu vực riêng biệt nhằm khuyến khích đặc biệt cho các hoạt
động đầu tư và xuất khẩu (khoản 1 Điều 92 LĐĐ 2003);
- Đất sử dụng cho các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ bao gồm:


+ Đất sử cỉụng sử dụng để thực hiện các dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh,
dịch vụ, du lịch thuộc nhóm A theo quy định của pháp luật về đầu tư đã được cơ quan
NN có thẩm quyền xét duyệt hoặc cho phép đầu tư mà dự án đó khơng thể đầu tư
trong khu cơng nghiệp, khu cơng nghệ cao, khu kinh tế;
+ Đất sử dụng để thực hiện các dự án đầu tư có nguồn vốn hỗ trợ phát triển
chính thức (ODA);
+ Đất sử dụng để thực hiện dự án có 100% vốn đầu tư nước ngồi đã được cơ
quan NN có thẩm quyền xét duyệt hoặc cho phép đầu tư mà dự án đó khơng thể đầu
tư trong khu công nghịêp, khu kinh tế, khu công nghệ cao (khoản 2 Điều 36 NĐ số
181/2004/NĐ-CP);

BTTH khi NNTHĐ là việc NN hoặc tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá
nhân nước ngoài được giao đất, cho thuê đất (gọi chung là người SDĐ) để sử dụng
vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh
tế phải bù đắp cho người có đất bị TH những thiệt hại vật chất do việc THĐ gây ra.
Để hiểu rõ các đặc điểm của việc BTTH khi NNTHĐ, chúng ta bắt đầu tiếp
cận từ những đặc điểm của việc BTTH trong pháp luật dân sự. Theo đó, BTTH là việc
người có nghĩa vụ phải bù đắp cho phía bên kia những tổn thất vật chất khi họ vi
phạm nghĩa vụ. BTTH trong dân sự phát sinh khi có các điều kiện sau: (i) có thiệt hại
xảy ra; (ii) hành vi gây thiệt hại là hành vi trái pháp luật; (iii) có lỗi của người gây ra
thiệt hai; (iv) có mối liên hệ nhân quả giữa thiệt hại xảy ra và hành vi trái pháp luật.

Nguyần tắc BTTH được xác lập trong pháp luật dân sự là nguyên tắc tự do (tự
nguyên) thoả thuận. Theo đó, các bên có thể thoả thuận về tất cả các các nội dung
liên cuan đến việc BT. Chỉ khi nào các bên không tự thoả thuận được với nhau về
việc BTTH thì mới u cầu cơ quan có thẩm quyển giải quyết.
Dựa trên lý luận chung về BTTH trong lĩnh vực pháp luật dân sự, BTTH khi
NNTHĐ có một số đặc trưng chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, cơ sở làm phát sinh việc BTTH khi NNTHĐ là việc NNTHĐ của
ngườ; đang SDĐ để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi
ích cịng cộng và phát triển kinh tế. Điều này có nghĩa là việc BTTH cho NBTHĐ chỉ
được thực hiện khi đất này được TH để sử dụng vào các mục đích chung của xã hội;

"t h ư V I Ệ N
TOI Ị C iM n C\A I u n r I I 1 Â T U À


Thứ hai, về đối tượng được BTTH, không phải bất cứ người SDĐ nào khi bị
NNTHĐ để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng
cộng và phát triển kinh tế cũng đều được BTTH mà chỉ những người SDĐ có quyền
SDĐ hợp pháp. Được coi là SDĐ hợp pháp khi người SDĐ có GCNQSDĐ hoặc có
một trong các loại giấy tờ về quyền SDĐ được pháp luật quy định;

Thứ ba, về giá đất BT, việc BTTH phụ thuộc vào ý chí của NN. Điều này có
nghĩa là người SDĐ khơng có quyền thoả thuận với NN hoặc đưa ra đòi hỏi về giá đất
BT mà họ phải chấp nhận việc BTTH theo giá đất do NN quy định tại thời điểm
THĐ. Bởi vì, đất đai khơng thuộc sở hữu của người SDĐ mà thuộc sở hữu toàn dân
do NN đại diện chủ sở hữu;

Thứ tư, vệ phạm vi BTTH, khi NNTHĐ sử dụng vào mục đích quốc phịng, an
ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế, người SDĐ không

những được BT các thiệt hại vật chất về đất và tài sản trên đất mà còn được NN giải
quyết các vấn đề mang tính xã hội như giải quyết chỗ ở, đào tạo chuyển đổi nghề
nghiệp, bố trí sắp xếp cơng ăn việc làm ... để ổn định cuộc sống và sản xuất;

Thứ năm, trong nền kinh tế thị trường dưới tác động của các quy luật khách
quan, việc BTTH khi NNTHĐ không thể giải quyết dựa trên biện pháp chính trị hành
chính thuần tuý mà phải sử dụng các biện pháp kinh tế. Hơn nữa, đất đai là một vấn
đề phức tạp, nhạy cảm có ý nghĩa trên các khía cạnh chính trị, kinh tế, xã hội. Vì vậy
cần giải quyết hài hồ mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa NN, người bị THĐ và
người được hưởng lợi từ việc THĐ thông qua việc sử dụng tổng hợp các biện pháp từ
vận động, giáo dục, thuyết phục đến các biện pháp hành chính, cưỡng chế, các biện
pháp kinh tế ...
1.2.2.

M ục đích và ý nghĩa của việc bổi thườn thiệt hại khi Nhà nước thu

hồi đất
Năm 1975 đất nước thống nhất, cả nước đi lên chủ nghĩa xã hội. Từ đó đến
nay, bên cạnh việc khắc phục những hậu quả do chiến tranh để lại, dân tộc ta đang ra
sức thực hiện công cuộc cơng nghiệp hố, hiện đại hố đất nước. Sau 20 năm thực
hiện sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nước do Đảng khởi xướng và lãnh đạo, đất nước
ta đã đạt được nhiều thành tựu to lớn trên tất cả các mặt kinh tế, chính trị, văn hố, xã
h ộ i... Để thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hố, hiện đại hố đất nước, địi
hỏi chúng ta phải thực hiện rất nhiều công việc mà trước tiên là xây dựng cơ sở hạ


tầng, các khu công nghiệp, khu kinh tế, chinh trang đơ thị... Muốn vậy, NN phải có
một quỹ đất hợp lý. Đây là đòi hỏi cấp thiết và tất yếu khách quan trong quá trình
phát triển đất nước theo hướng vãn minh, hiện đại. Giải quyết yêu cầu này, NN
không thể khơng tiến hành TH một số diện tích đất của người SDĐ. Việc BTTH khi

NNTHĐ mang những mục đích và ý nghĩa cơ bản sau đây:

Thứ nhất, việc BTTH khi NNTHĐ nhằm bồi hoàn cho người SĐĐ những thành
quả lao động, kết quả đầu tư mà họ bị thiệt hại do việc THĐ gây ra. Điều này góp
phần thực hiện các quyền của người SDĐ được pháp luật ghi nhận và bảo hộ, qua đó
tăng cường tính pháp chế trong hoạt động của NN;

Thứ hai, việc BTTH khi NNTHĐ khơng chỉ bảo đảm quyền và lơi ích hợp
pháp của người SDĐ mà cịn góp phần vào việc duy trì ổn định chính trị, trật tự an
tồn xã hội. Bởi lẽ, giải quyết tốt việc BTTH khi NNTHĐ sẽ không làm phát sinh các
tranh chấp, khiếu kiện đất đai kéo dài, duy trì sự ổn định của các quan hệ xã hội đã
được xác lập;

Thứ ba, thông qua việc BTTH khi NNTHĐ, giúp cho đội ngũ cán bộ, công
chức NN có thẩm quyền giải quyết việc BT nâng cao được ý thức phục vụ nhân dân,
tôn trọng và lắng nghe ý kiến, tâm tư, nguyện vọng của nhân dân. Trên cơ sở đó giải
quyết tốt mọi quyền lợi cho người dân. Mặt khác, thơng qua việc BTTH khi NNTHĐ
góp phần tăng thêm niềm tin của người dân vào Đảng, vào chế độ;

Thứ tư, giải quyết tốt việc BTTH khi NNTHĐ góp phần vào việc thực hiện các
chính sách lớn của Đảng và NN: chính sách phát triển kinh tế, chính sách xã hội ...
thơng qua việc giải quyết hài hồ các lợi ích của NN, của người SDĐ, các doanh
nghiệp và nhà đầu tư;

Thứ năm, giải quyết tốt việc BTTH khi NNTHĐ sẽ tạo ra sự nhất trí cao của
người dân, sự đồng thuận của xã hội đối với các chủ trương phát triển kinh tế xã hội
của Đảng và NN. Qua đó, góp phần làm tăng tính hấp dẫn của mơi trường đầu tư
nước ngồi. Ở một khía cạnh khác, BTTH khi NNTHĐ sẽ giúp cho NN có được một
quỹ đất cần thiết để xây dựng các cơ sở hạ tầng kỹ thuật đồng bộ, hiện đại, khu công
nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh ... phục vụ cho sự nghiệp cơng nghiệp hố, hiện

đại hố đất nước theo mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và
văn minh;


Thứ sáu, ở một mức độ nhất định có thể thấy rằng, B T [’H khi NNTHĐ cịn
góp phần vào việc chuyển dịch cư cấu kinh tế, chuyển đổi nghề nghiệp của người
nông dân. Bởi lẽ, trong trường hợp không có đất sản xuất để BT, người nơng dân
đươc NN hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp hoặc họ tự tìm kiếm việc làm,
chuyển đổi cơ cấu sản xuất cho phù hợp nhằm bảm đảm cuộc sống của bản thân và
gia đinh mình.
1.3.

Khái quát lịch sử phát triển pháp luật về bồi thường thịêt hại khi Nhà

nước thu hồi đất ở nước ta.
1.3.1. Giai đoạn trước năm 2003
Ngày 01/7/1980, Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định 201/CP về "Tăng
cường thống nhất quản lý ruộng đất trong cả nước". Theo Quyết định này, nếu đất bị
TH không phải do lỗi của người SDĐ mà họ cần đất để sử dụng thì được cấp đất
khác. Nếu khoảnh đất bị TH có nhà'cửa, cơng trình kiến trúc ... phải phá bỏ thì được
BT thích đáng. Tiếp đó, ngày 18/12/1980, Hiến pháp mới được ban hành. Vấn đề
BTTH khi NNTHĐ được Hiến pháp năm 1980 đề cập một cách khái quát: "khi thật
cần thiết vì lợi ích chung, NN có thể trưng mua, trưng dụng hoặc trưng thu có BT tài
sản của cá nhân và tập thể” (Điều 28 ). Cụ thể hoá quy định này của Hiến pháp năm
1980, LĐĐ ra đời ngày 29/12/1987, đã đề cập chi tiết vể những trường hợp NNTIIĐ
tại Điều 14. Theo đó, trong trường hợp khơng có lỗi của người SDĐ, NN vẫn có
quyền THĐ khi "cần sử dụng cho nhu cầu của NN và của xã hội" (khoản 8). Và
người bị THĐ được đền bù thiệt hại thực tế, được bồi hoàn thành quả lao động, kết
quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất (Điều 49); người được giao đất có nghĩa vụ đền
bù thiệt hại thực tế cho người đang SDĐ bị THĐ để giao cho mình (Điều 48).

Như vậy, vấn đề THĐ và BTTH vì nhu cầu, lợi ích chung đã chính thức được
ghi nhận trong các văn bản pháp luật. Tuy nhiên, các văn bản này không quy định cụ
thể về việc BTTH khi NNTHĐ để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế.
Năm 1992 Hiến pháp mới được ban hành thay thế Hiến pháp năm 1980, lần
đầu tiên quy định: "trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phịng, an ninh và vì
lợi ích quốc gia, NN trưng mua hoặc trưng dụng có BT tài sản của cá nhân hoặc tổ
chức theo thời giá thị trường" (Điều 23). Cụ thể hoá quy định này của Hiến pháp năm
1992, ngày 14/7/1993, Quốc hội khoá IX thông qua LĐĐ mới thay thế LĐĐ năm


1987. Điều 27 LĐĐ năm 1993 quy định: "Trong trường hợp cần thiết, NNTHĐ đang
sử dụng của người SDĐ để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích cơng cộng thì người bị THĐ được đền bù thiệt hại". Đồng thời, Điều 28
LĐĐ 1993 cũng quy định về thẩm quyền, trình tự THĐ.
Tiếp theo, các cơ quan NN có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản hướng
dẫn thi hành. Có thể nêu ra dưới đây một số văn bản về lĩnh vực BTTH khi NNTHĐ
như sau:
1. NĐ số 90-CP ngày 17/8/1994 ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi
NNTHĐ để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng;
2. NĐ số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 về việc đền bù thiệt hại khi NNTHĐ
để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng
(thay thế cho NĐ số 90 ngày 17/8/1994);
3. NĐ số 04/2000/NĐ-CP ngày 11/02/2000 của Chính phủ về thi hành Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của LĐĐ;
4. NĐ số 66/2001/NĐ-CP ngày 28/9/2001 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung
một số điều của NĐ số 04/2000/NĐ-CP ngày 11/02/2000 của Chính phủ về thi hành
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của LĐĐ;
5. NĐ số 88/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ về quản lý và SDĐ đô thị;

6. NĐ số 60/CP ngày 05/7/1994 của Chính phủ về quyền sở hữu nhà ở và
quyền SDĐ ở tại đô thị;
7. NĐ số 45/CP ngày 03/8/1996 của Chính phủ về bổ sung Điều 10 NĐ số
60/CP ngày 05/7/1994 của Chính phủ về quyền sở hữu nhà ở và quyền SDĐ ở tại đô

8. NĐ số 09/CP ngày 12/02/1996 của Chính phủ về chế độ quản lý đất quốc
phịng, an ninh;
9. NĐ số 69/2000/NĐ-CP ngày 20/11/2000 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung
một số điều của NĐ số 09/CP ngày 12/02/1996 của Chính phủ về chế độ quản lý đất
quốc phòng, an ninh;
10. NĐ số 64/CP eủa Chính phủ ngày 27/9/1993 ban hành quy định về việc
giao đất nông nghiệp cho HGĐ, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản
xuất nơng nghiệp;