Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

VÕ THỊ CHÍNH

ĐỐI THOẠI
TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật hiến pháp và luật hành chính
Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Thị Thƣơng Huyền

TP.H CHÍ MINH, NĂM 2015


LỜI CAM ĐOAN
Đề tài “Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính” là cơng trình do
tác giả tự tìm hiểu và thực hiện trên cơ sở nghiên cứu lý luận, quy định pháp luật và
thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính tại một số địa phương dưới sự
hướng dẫn của Giảng viên hướng dẫn là Tiến sĩ Nguyễn Thị Thương Huyền. Việc
trích dẫn kết quả nghiên cứu của các cơng trình khoa học khác trong luận văn được
tác giả giữ nguyên ý tưởng và trích dẫn nguồn theo quy định. Nội dung luận văn
không sao chép bất kỳ luận văn hay cơng trình khoa học nào khác.
Tác giả xin chịu trách nhiệm về tính trung thực của đề tài.
Học viên

Võ Thị Chính

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
1. Luật Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2004): Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo được Quốc hội nước Cộng Hòa Xã Hội
Chủ Nghĩa Việt Nam thông qua ngày ngày 15 tháng 6 năm 2004;
2. Luật Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2005): Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo được Quốc hội nước Cộng Hòa Xã Hội
Chủ Nghĩa Việt Nam thông qua ngày ngày 29 tháng 11 năm 2005;
3. Luật Khiếu nại năm 2011: Luật Khiếu nại được Quốc hội nước Cộng
Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam thông qua ngày 11 tháng 11 năm 2011;
4. Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991: Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của
công dân được Ủy ban Thường vụ Quốc hội nước Cộng Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa
Việt Nam thông qua ngày 05 tháng 5 năm 1991;
5. UBND: Ủy ban nhân dân.


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU.................................................................................................... 1
CHƢƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ VỀ ĐỐI THOẠI TRONG
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH .......................................................... 6
1.1 Khái niệm, đặc điểm đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính...... 6
1.1.1 Khái niệm đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính ................... 6
1.1.2 Đặc điểm của đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính ............ 10
1.1.3 Phân biệt Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính với đối thoại
trong Tố tụng hành chính và hịa giải trong Tố tụng dân sự ............................. 14
1.2 Quy định pháp luật về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính
qua các giai đoạn ..................................................................................................... 20
1.2.1 Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính từ giai đoạn áp dụng
Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 trở về trước: .................. 20
1.2.2 Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính theo quy định của Luật
Khiếu nại, tố cáo 1998: ...................................................................................... 21

1.2.3 Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính theo quy định của Luật
Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005: ......................................... 23
1.2.4 Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính theo Luật Khiếu nại
năm 2011 ............................................................................................................ 27
1.3 Ý nghĩa của đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính: ................. 36
CHƢƠNG II: THỰC TIỄN ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI HÀNH CHÍNH VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP KIẾN NGHỊ ........................... 40
2.1 Thực trạng quy định pháp luật về đối thoại trong giải quyết khiếu nại
hành chính……………………………………………………………. .................. 40
2.1.1 Ưu điểm:................................................................................................ 40
2.1.2 Hạn chế, bất cập: .................................................................................. 41
2.2 Thực tiễn tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính ......... 54
2.2.1 Những mặt đã làm được: ...................................................................... 54
2.2.2 Hạn chế và nguyên nhân ....................................................................... 60
2.3 Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đối thoại trong giải quyết
khiếu nại hành chính……………………………………………………. ............. 66
2.3.1 Giải pháp hoàn thiện pháp luật khiếu nại về đối thoại. ....................... 66


2.3.2 Giải pháp về tổ chức thực hiện ............................................................. 75
KẾT LUẬN .......................................................................................................... 82
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân, và vì dân, tất cả quyền lực nhà
nước thuộc về nhân dân. Điều này đã được khẳng định và ghi nhận là một nguyên

tắc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trong tất cả các bản Hiến pháp của
nước ta. Trong nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân, quyền làm chủ
của nhân dân không chỉ được ghi nhận là quyền được tham gia trực tiếp hay gián
tiếp vào cơng việc quản lý nhà nước (quyền chính trị), mà cịn được nhà nước
cơng nhận và bảo hộ bằng pháp luật các quyền và nghĩa vụ cơ bản của cơng dân
trong các lĩnh vực kinh tế, văn hố, xã hội. Trong đó, khiếu nại là một trong những
quyền cơ bản của công dân, được Hiến pháp năm 1992 của nước ta ghi
nhận tại Điều 74: “Cơng dân có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nước có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh
tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào”.

Cụ thể hóa quy định của Hiếp pháp 1992, Quốc hội nước ta đã ban hành Luật
Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (thay thế cho Pháp lệnh lệnh khiếu nại, tố cáo của công
dân năm 1991). Sự ra đời của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và hệ thống văn bản
hướng dẫn thi hành đã tạo cơ sở pháp lý nền tảng cho hoạt động khiếu nại của công
dân và giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước. Xuất phát từ yêu cầu hoàn
thiện hệ thống pháp luật về khiếu nại, đặc biệt là trong giai đoạn đổi mới và hội
nhập, nước ta đã hai lần sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo vào các năm 2004
và 2005, cũng như đã tách riêng quy định về khiếu nại ra khỏi quy định về tố cáo
bằng việc ban hành Luật Khiếu nại ngày 11 tháng 11 năm 2011 (bên cạnh việc ban
hành Luật Tố cáo). Qua đó, hệ thống quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết
khiếu nại của nước ta ngày càng hoàn thiện, cơ chế thực hiện khiếu nại ngày càng
được mở rộng, trình tự và thủ tục giải quyết khiếu nại ngày càng mang tính dân chủ,
cơng khai, quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại và các bên liên quan càng được
đảm bảo.
Một trong những quy định nhằm đảm bảo tính dân chủ và cơng khai trong
hoạt động giải quyết khiếu nại là quy định về đối thoại trong quá trình giải quyết
khiếu nại. Thủ tục đối thoại được quy định lần đầu tiên tại Luật Khiếu nại, tố cáo
năm 1998 và tiếp tục được ghi nhận tại Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm

2

2004, Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 và Luật Khiếu nại năm
2011. Đây là một bước tiến quan trọng nhằm thực hiện nguyên tắc "dân biết, dân
bàn, dân làm, dân kiểm tra" trong hoạt động giải quyết khiếu nại của nước ta nhằm
hướng đến mục đích đạt được sự đồng thuận của nhân dân, giải quyết dứt điểm các
vụ việc khiếu nại.
Trong những năm qua, cùng với các quy định về giải quyết khiếu nại, việc
triển khai thực hiện quy định về tổ chức đối thoại trong q trình giải quyết khiếu
nại hành chính đã mang lại nhiều kết quả khả quan: quy trình giải quyết khiếu nại
mang tính cơng khai, dân chủ hơn, qua tổ chức đối thoại nhiều trường hợp người
dân hiểu rõ hơn và tự nguyện chấp hành quy định pháp luật và chủ trương của nhà
nước và địa phương, quyền lợi người dân được bảo vệ tốt hơn, nhiều vụ việc khiếu
nại phức tạp kéo dài đã được giải quyết dứt điểm thông qua hoạt động đối thoại trực
tiếp giữa các bên, từ đó, chất lượng và hiệu quả của cơng tác giải quyết khiếu nại
được nâng lên rõ rệt.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, việc tổ chức đối thoại trong
giải quyết khiếu nại hành chính vẫn cịn nhiều hạn chế, bất cập, việc triển khai thực
hiện quy trình đối thoại chưa thống nhất giữa các địa phương, từ đó chưa đáp ứng
được u cầu và mục đích đề ra đối với hoạt động đối thoại, vẫn còn nhiều trường
hợp khiếu nại vượt cấp, kéo dài, tỉ lệ khiếu nại tiếp theo hay khởi kiện vụ án hành
chính sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại vẫn cịn cao, ảnh hưởng đến tình
hình an ninh chính trị của địa phương và đất nước. Tình trạng trên do nhiều nguyên
nhân chủ quan và khách quan khác nhau, trong đó có nguyên nhân là do các quy
định pháp luật liên quan đến khiếu nại, giải quyết khiếu nại và thủ tục đối thoại vẫn
còn chưa đầy đủ, còn bất cập, mâu thuẫn với nhau. Một nguyên nhân không kém
phần quan trọng là hạn chế trong chỉ đạo, điều hành hoạt động giải quyết khiếu nại.
Một số nơi, một số người có thẩm quyền chưa nhận thức được tầm quan trọng của
công tác giải quyết khiếu nại cũng như thủ tục đối thoại trong giải quyết khiếu nại,

chưa đầu tư nhiều cho công tác này. Dẫn đến kết quả giải quyết khiếu nại khơng
cao, tình hình an ninh chính trị của địa phương có nguy cơ phức tạp, dễ bị các thế
lực thù địch lợi dụng để chống phá, từ đó ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả của
cơng tác quản lý nhà nước.
Nhằm góp phần đánh giá đúng thực trạng công tác giải quyết khiếu nại và tổ
chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính, nêu rõ nguyên nhân và đề xuất
những giải pháp cơ bản liên quan đến thủ tục đối thoại trong giải quyết khiếu nại


3

hành chính, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả cơng tác giải quyết khiếu nại
hành chính, tác giả chọn đề tài: “Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành
chính".
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề giải quyết khiếu nại và quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại đã
được sự quan tâm nghiên cứu của nhiều học viên cao học như: "Khiếu nại và giải
quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức" của tác giả Phan Lê Hoàng
Toàn; "Lịch sử pháp luật khiếu nại hành chính từ Cách mạng tháng tám năm 1945
đến nay" của tác giả Trần Thanh Tùng; "Quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân
cấp huyện đối với hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo (từ thực tiễn Thành phố Hồ
Chí Minh)" của tác giả Phùng Quốc Việt; "Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực thuế" của tác giả Đỗ Thị Kim Loan; "Giải quyết tranh chấp, khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai theo thủ tục hành chính tại Thành phố Hồ Chí Minh" của tác
giả Nguyễn Thiện Thảnh; "Đổi mới việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của Ủy ban
nhân dân quận -Từ thực tiễn Gò Vấp, thành phố Hồ Chí Minh" của tác giả Nguyễn
Thị Thanh; "Khiếu nại hành chính và cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của
cơng dân -Từ thực tiễn Đồng Nai" của tác giả Nguyễn Ngọc Thiên Kim. Ngồi ra
cịn có nhiều bài viết liên quan đến vấn đề khiếu nại và giải quyết khiếu nại được
đăng trên các báo, tạp chí.

Các cơng trình nói trên đã đề cập đến nhiều vấn đề dưới những khía cạnh
khác nhau như về quyền khiếu nại, về quản lý nhà nước đối với khiếu nại và giải
quyết khiếu nại, về cơ chế giải quyết khiếu nại, về lịch sử pháp luật khiếu nại
...trong đó, một vài cơng trình nêu trên cũng đã có nhắc đến thủ tục đối thoại khi
nghiên cứu về quy trình giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, chưa có một cơng trình nào
nghiên cứu một cách trực tiếp và chun sâu về vấn đề “Đối thoại trong giải quyết
khiếu nại hành chính". Do đó, việc nghiên cứu vấn đề này sẽ làm sáng tỏ những vấn
đề khái quát chung về khiếu nại và thủ tục đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành
chính. Đồng thờ
ực trạng việc tổ chức đối thoại trong giải
quyết khiếu nại hành chính. Qua đó, đề xuất một số giải pháp liên quan đến thủ tục
đối thoại, góp phần hồn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại của cơ quan hành
chính nhà nước, nâng cao hiệu quả cơng tác giải quyết khiếu nại hành chính.


4

3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục tiêu nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ một số vấn đề khái quát chung về đối
thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính. Đồng thời, tác giả phân tích để đưa ra
đánh giá về tình hình tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính tại
một số địa phương. Trên cơ sở đó, tác giả phân tích rõ nguyên nhân, đề xuất các
giải pháp cơ bản nâng cao hiệu quả công tác tổ chức đối thoại, góp phần nâng chất
hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Đề tài hệ thống và phân tích cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý về đối thoại trong
giải quyết khiếu nại hành chính; phân tích và đánh giá thực trạng đối thoại trong
giải quyết khiếu nại hành chính từ thực tiễn cơng tác giải quyết khiếu nại hành
chính, những ưu điểm và tồn tại. Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, tác giả phân tích

các nguyên nhân và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động đối
thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính.
4. Giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài và phƣơng pháp nghiên cứu
4.1 Giới hạn phạm vi nghiên cứu
Về nội dung: tác giả tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận –pháp lý và
thực tiễn cơng tác đối thoại trong quy trình giải quyết khiếu nại hành chính. Từ đó
đề xuất giải pháp cơ bản có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động đối
thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính.
Về khơng gian: tác giả thống kê số liệu và minh họa tình huống từ thực tiễn
tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính của một số địa phương.
Về thời gian: tác giả tập trung nghiên cứu các quy định về đối thoại trong
giải quyết khiếu nại hành chính theo Luật Khiếu nại năm 2011. Tuy nhiên, trong
q trình nghiên cứu tác giả sẽ có liên hệ và đối chiếu với các quy định có liên quan
trước thời điểm ban hành Luật Khiếu nại năm 2011.
4.2 Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư
tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, đường lối chính sách của Đảng về
xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân.


5

Tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu phân tích các cơ sở lý luận và quy
định pháp luật về khiếu nại và đối thoại; khảo sát, thống kê số liệu thực tế; từ đó so
sánh, phân tích để làm rõ thực trạng và đề xuất giải pháp. Ngoài ra, tác giải có thể
sử dụng một số phương pháp khác để giải quyết các vấn đề đặt ra.
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
Kết quả nghiên cứu của Luận văn có thể tham khảo cho việc nghiên cứu điều
chỉnh, bổ sung các quy định pháp luật về đối thoại trong Luật Khiếu nại năm 2011
và các văn bản hướng dẫn thi hành; làm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu,

giảng dạy, học tập liên quan đến pháp luật về khiếu nại, tố cáo; là nguồn tại liệu
tham khảo cho các buổi tập huấn nghiệp vụ công tác giải quyết khiếu nại của ngành
Thanh tra.
Đề tài có ý nghĩa thực tiễn trong việc nâng cao nhận thức của cơ quan hành
chính nhà nước, của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, của người các chủ
thể tham gia đối thoại và của các tầng lớp nhân dân về vai trò của đối thoại trong
giải quyết khiếu nại hành chính, cũng như giá trị ưu việt về kinh tế, xã hội và pháp
lý mà hoạt đối thoại mang lại.
6. Bố cục của Luận văn
Phần mở đầu
Phần nội dung: được chia thành 02 chương với bố cục như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận – pháp lý về đối thoại trong giải quyết khiếu nại
hành chính
Chương 2: Thực tiễn đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính và một
số giải pháp kiến nghị
Phần kết luận
Danh mục tài liệu tham khảo
Phụ lục


6

CHƢƠNG I
CƠ SỞ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ VỀ ĐỐI THOẠI
TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
1.1 Khái niệm, đặc điểm đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính
1.1.1 Khái niệm đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính
“Đối thoại” là một thuật ngữ được sử dụng rất phổ biến trong đời sống chính
trị - xã hội, đặc biệt là trong thời đại hiện nay. Hằng ngày, trên các phương tiện
thông tin đại chúng, chúng ta thường được nghe nhắc thuật ngữ “Đối thoại” ở nhiều

góc độ khác nhau: trong quan hệ quốc tế và ngoại giao, gần đây chúng ta thường
nghe nói đến Đối thoại kinh tế - chiến lược giữa các quốc gia, Đối thoại Shangri-La,
Đối thoại an ninh –quốc phịng Việt Nam -Mỹ…; dưới góc độ đời sống xã hội và
quản lý nhà nước, ví dụ như đối thoại giữa lãnh đạo địa phương và nhân dân hay
đối thoại trực tuyến “Những điểm mới trong tuyển sinh đại học, cao đẳng năm
2014” hoặc có thể là đối thoại để giải quyết một vụ việc cụ thể, chẳng hạn Đối thoại
“Kỳ án vườn mít”…Vậy đối thoại là gì và đối thoại nhằm mục đích gì, chúng ta sẽ
cùng lãm rõ thông qua một số cách hiểu sau:
Theo cách hiểu thông thường trong đời sống hằng ngày, “Đối thoại” là một
thuật ngữ Hán Việt được ghép lại bởi hai từ “đối” và “thoại”. Theo đó, “đối” có
nghĩa là “qua lại” hoặc “ngược nhau” và “thoại” có nghĩa là “nói”. Như vậy, “đối
thoại” có nghĩa là nói qua nói lại với nhau.
Theo Từ điển tiếng Việt (Nhà xuất bản Đà Nẵng, xuất bản năm 2006), thuật
ngữ "đối thoại" có hai nghĩa: “1. Nói chuyện qua lại giữa hai hay nhiều người với
nhau; 2. Bàn bạc, thương lượng trực tiếp giữa hai hay nhiều bên với nhau để giải
quyết các vấn đề tranh chấp”. Theo cách hiểu thứ nhất, đối thoại là cuộc nói chuyện,
trao đổi qua lại giữa hai hay nhiều người với nhau về một chủ đề, đây có thể chỉ là
một cuộc trao đổi miệng bình thường mà khơng liên quan gì đến cơng việc. Nhưng
ở cách hiểu thứ hai “đối thoại” là trao đổi, thảo luận, giữa các bên với nhau để đi
đến giải quyết tranh chấp. Khi nói đến đối thoại thì phải có sự đối lập, hay ít ra là có
sự khác biệt về nhận thức hay về quan điểm giải quyết vấn đề, nếu khơng thì người
ta sẽ gọi là “hội thoại”, “chia sẻ”, “trao đổi”, “đàm đạo”. Mục đích của đối thoại là
đi đến một sự thật, làm rõ vấn đề các bên quan tâm, chứ không phải đi đến một sự
thỏa hiệp. Nếu nói chuyện và trao đổi với nhau để đi đến một sự thoả hiệp, các bên
cùng có lợi, trong đó mỗi bên phải nhượng bộ một phần cả về cái lý và lợi ích của


7

chính mình thì người ta gọi là “thương lượng”, “đàm phán”, “mặc cả”, chứ không

gọi là “đối thoại”.
Đối thoại là một cuộc trao đổi, thảo luận qua lại giữa các bên về một vấn đề
mà các bên cịn có sự khác biệt, thậm chí là đối lập nhau về nhận thức. "Bên" ở
đây có thể là người hoặc nhóm người có một hoặc một số quan điểm giống nhau,
cịn tranh chấp chính là những mâu thuẫn, bất hồ về quyền, lợi ích kinh tế và các
lợi ích khác giữa các chủ thể tham gia quan hệ nhưng chưa được giải quyết ổn thoả.
Ở đây, “tranh chấp” phải được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm cả khái niệm “khiếu
nại” mà ngành luật hành chính điều chỉnh.
Về góc độ xã hội, khiếu nại thể hiện sự phán ứng một cách tự nhiên của một
người đối với hành vi của một người khác khi họ cho rằng hành vi đó khơng phù
hợp với quy tắc xử sự, chuẩn mực của xã hội, của cộng đồng và nó xâm hại đến
quyền và lợi ích của họ. Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại là quyền dân chủ cơ bản
của công dân được pháp luật quy định và bảo hộ, là “quyền để bảo vệ quyền”, được
sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân cơng dân khiếu nại hoặc của người do mình
bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý
nhà nước của các cơ quan nhà nước hoặc nhân viên nhà nước1. Khoản 1, Điều 2
Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức
hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính
của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng
quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của
mình”. Có thể hiểu một cách đơn giản hơn, khiếu nại là việc đề nghị cơ quan, người
có thẩm quyền xem lại các quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước mà người đề
nghị cho rằng nó ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích chính đáng của mình.
Trong quản lý hành chính nhà nước, đối tượng của khiếu nại hành chính là các
quyết định hành chính, hành vi hành chính được diễn ra trong hoạt động quản lý
nhà nước của các cơ quan hành chính. Thực chất của vấn đề giải quyết khiếu nại
chính là việc kiểm tra lại quyết định, hành vi của các cơ quan nhà nước để giải
quyết sự bất đồng trong nhận thức và quan điểm của các bên.

1

Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và quyền công dân, Nxb. Tư Pháp, Hà Nội, tr.55.


8

Giải quyết khiếu nại hành chính là một nhiệm vụ quan trọng trong hoạt động
của các cơ quan hành chính nhà nước, nó chính là hoạt động mang tính tài phán –
giải quyết các tranh chấp và những tồn tại khác phát sinh trong lĩnh vực hành chính.
Hay nói cách khác, hoạt động mang tính tài phán là hoạt động giải quyết khiếu nại
bằng con đường hành chính. Tuy chỉ chiếm tỉ trọng nhỏ so với hoạt động hành
chính tích cực –tổ chức và điều hành các quá trình xã hội nhưng hoạt động giải
quyết khiếu nại có vai trị khơng thể thiếu trong quản lý hành chính nhà nước. Giải
quyết khiếu nại là hoạt động kiểm tra, xác minh, kết luận về tính hợp pháp và tính
hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại của các cơ
quan hành chính nhà nước để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật
nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích
chung của nhà nước và xã hội2. Thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu nại là góp
phần bảo đảm quyền của công dân, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa và sức mạnh,
trí tuệ của nhân dân trong việc tham gia quản lý nhà nước. Do đó, vấn đề đặt ra là
phải đảm bảo tính dân chủ trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính và một
trong những bước tiến quan trọng của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
chính để đáp ứng điều đó là việc quy định thủ tục đối thoại trong hoạt động giải
quyết khiếu nại hành chính, với mục đích là phải đảm bảo cho người dân được tham
gia vào quá trình giải quyết, được trình bày tâm tư, nguyện vọng, được cung cấp
bằng chứng và trực tiếp tranh luận để làm sáng tỏ vấn đề, từ đó vụ việc khiếu nại
được giải quyết một cách chính xác và cũng qua đó để giám sát hoạt động giải
quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền.

Nhìn lại tồn bộ các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
qua các giai đoạn, thuật ngữ “Đối thoại” được ghi nhận lần đầu tiên bởi Luật Khiếu
nại, tố cáo năm 1998 với quy định tại Điều 37 “Khi cần thiết, người giải quyết
khiếu nại lần đầu gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại
để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết
khiếu nại”, đối thoại đã chính thức trở thành một thủ tục trong quy trình giải quyết
khiếu nại hành chính và tiếp tục được điều chỉnh, bổ sung và quy định của Luật
Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2004), Luật Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ
2

Trần Văn Sơn (2007), Tăng cường pháp chế Xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố
cáo, Nxb. Tư pháp, Hà nội, tr.39.


9

sung năm 2005) và Luật Khiếu nại năm 2011. Mặc dù Luật Khiếu nại, tố cáo năm
1998 chưa đưa ra định nghĩa về đối thoại nhưng với nội dung quy định tại Điều 37,
ta có thể hiểu đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính là việc người giải
quyết khiếu nại gặp gỡ người khiếu nại, người bị khiếu nại và các cá nhân, tổ chức
có liên quan để nắm bắt, làm rõ nội dung, yêu cầu và hướng giải quyết vụ việc
khiếu nại. Đối thoại ở đây cũng là một cuộc trao đổi, thảo luận và thậm chí là tranh
luận giữa người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan
với sự tham dự bắt buộc của người giải quyết khiếu nại, là chủ thể có vai trị quan
trọng, tổ chức và chủ trì cho các bên gặp nhau, làm rõ cơ sở và chứng cứ chứng
minh đối với yêu cầu của người khiếu nại, cơ sở pháp lý để ban hành quyết định
hành chính, hành vi hành chính, định hướng các vấn đề để các bên tranh luận làm rõ
những nội dung cịn mâu thuẫn, từ đó định ra hướng giải quyết mâu thuẫn cho phù
hợp.
Cùng với cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, Luật Tố tụng hành chính

cũng có quy định về đối thoại. Nguyên tắc đối thoại trong giải quyết vụ án hành
chính được chính thức ghi nhận trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010, tại Điều
12 “Trong q trình giải quyết vụ án hành chính, Tịa án tạo điều kiện để các
đương sự đối thoại về việc giải quyết vụ án”. Đối thoại trong giải quyết khiếu nại
hành chính hay trong Tố tụng hành chính đều nhằm xem xét tính hợp pháp của
quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính. Kết quả xem xét đó sẽ là một trong
những căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định giả quyết chính
xác, phù hợp. Điểm khác nhau giữa đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính
và đối thoại trong Tố tụng hành chính là ở chỗ: đối thoại trong giải quyết vụ án
hành chính do Tịa án (thơng qua Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án) tiến
hành, là bên thứ ba độc lập, khơng liên quan gì đến quyết định hành chính hoặc
hành vi hành chính, mối quan hệ giữa các chủ thể trong buổi đối thoại là quan hệ tố
tụng tuân theo pháp luật tố tụng hành chính. Ngược lại, chủ thể tiến hành đối thoại
trong giải quyết khiếu nại hành chính là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại,
đó là thủ trưởng của các cơ quan hành chính nhà nước. Họ có thể là người đã ban
hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại, họ cũng có thể
là thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người đã ban hành quyết định hành chính hoặc
có hành vi hành chính bị khiếu nại. Do đó, quan hệ giữa người tổ chức đối thoại và
các chủ thể tham gia đối thoại là quan hệ pháp luật hành chính được điều chỉnh bởi
pháp luật hành chính.


10

Từ những phân tích về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính, có thể
đưa ra định nghĩa về “Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính” như sau:
Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính là hoạt động do thủ trưởng các cơ
quan hành chính nhà nước với tư cách là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
tiến hành trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính, nhằm tổ chức cho người
khiếu nại, người bị khiếu nại và người có nghĩa vụ liên quan trao đổi với nhau về

nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại, tranh luận về chứng cứ và quan
điểm giải quyết khiếu nại, qua đó xác định tính hợp pháp hay khơng hợp pháp của
quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, từ đó người giải quyết
khiếu nại xác định được hướng giải quyết khiếu nại một cách chính xác, nhằm kết
thúc vụ việc khiếu nại.
1.1.2 Đặc điểm của đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính
Đặc điểm của hoạt động đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính là
những dấu hiệu đặc trưng riêng biệt, vốn có của nó mà từ đó chúng ta có thể phân
biệt được thủ tục đối thoại và các thủ tục khác trong giải quyết khiếu nại hành chính
và phân biệt thủ tục đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính và đối thoại
trong tố tụng hành chính. Từ định nghĩa được phân tích ở phần trên và nghiên cứu
thực tiễn quy định pháp luật về đối thoại, ta có thể rút ra các đặc điểm của đối thoại
trong giải quyết khiếu nại hành chính như sau:
Thứ nhất, đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính là một thủ tục hành
chính bắt buộc mà người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải thực hiện trong
q trình giải quyết khiếu nại hành chính.
Trong Tố tụng hành chính, đối thoại khơng phải là một thủ tục bắt buộc. Tịa
án chỉ tổ chức đối thoại khi có đơn đề nghị của các bên đương sự hoặc Thẩm phán
được phân công giải quyết vụ án thấy cần thiết. Điều đó có nghĩa là nếu như các bên
đương sự khơng có đơn u cầu hoặc có đơn u cầu đối thoại mà thẩm phán thấy
khơng cần thiết thì khơng cần tổ chức đối thoại. Ngược lại, tổ chức đối thoại trong
giải quyết khiếu nại hành chính khơng phải là quyền được lựa chọn giữa việc làm
hay không làm dựa trên đánh giá chủ quan của người có thẩm quyền, mà được xác
định là một nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại. Xuất phát từ thực tiễn công tác
giải quyết khiếu nại, việc gặp gỡ, đối thoại trực tiếp giữa người khiếu nại, người bị
khiếu nại và các bên có liên quan là rất cần thiết. Thơng qua đó, người giải quyết có
thể hiểu rõ tính chất, ngun nhân việc khiếu nại, yêu cầu, nguyện vọng của các
bên, từ đó có hướng giải quyết chính xác, kịp thời. Do đó nếu chỉ quy định người

11

giải quyết khiếu nại tổ chức gặp gỡ, đối thoại khi cần thiết thì có thể dẫn đến quyết
định giải quyết khiếu nại khơng chính xác.
Tính bắt buộc của thủ tục đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính
được thể hiện ở chỗ: người khiếu nại và người bị khiếu nại khơng cần có đơn u
cầu đối thoại; người giải quyết khiếu nại khơng cần phải suy xét có cần tổ chức đối
thoại hay không, mà chỉ cần đối chiếu và thực hiện theo đúng các quy định của
pháp luật về các trường hợp phải tổ chức đối thoại. Ở đây, việc tổ chức đối thoại
hay không tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính đã loại trừ yếu tố
sự đánh giá mang tính chủ quan của người giải quyết, mà khi rơi vào trường hợp mà
pháp luật quy định thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải tổ chức đối
thoại. Và kết quả của phiên đối thoại phải được thể hiện trong nội dung quyết định
giải quyết khiếu nại, Biên bản đối thoại phải được lưu trữ vào hồ sơ giải quyết khiếu
nại.
Tính bắt buộc của hoạt động đối thoại còn thể hiện ở thẩm quyền tổ chức đối
thoại, hay nói cách khác đối thoại phải được thực hiện, được chủ trì bởi người có
thẩm quyền do pháp luật quy định. Đó là thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà
nước với vai trò là người giải quyết khiếu nại. Tổ chức đối thoại là nghĩa vụ của
người giải quyết khiếu nại. Do đó, trong q trình giải quyết, người giải quyết khiếu
nại đã không tổ chức đối thoại trong những trường hợp pháp luật quy định phải tổ
chức đối thoại, hoặc tổ chức đối thoại nhưng khơng đúng thẩm quyền thì việc giải
quyết khiếu nại được xem là vi phạm phạm pháp luật và là một trong những cơ sở
để người có thẩm quyền giải quyết tiếp theo không công nhận kết quả giải quyết
khiếu nại.
Thứ hai, giữa chủ thể tổ chức đối thoại với chủ thể tham gia đối thoại và giữa
các chủ thể tham gia đối thoại có mối quan hệ đặc biệt, đó là mối quan hệ pháp luật
hành chính.
Như đã phân tích, khiếu nại hành chính xuất phát từ hoạt động quản lý hành
chính nhà nước, phát sinh trong mối quan hệ pháp luật hành chính giữa một bên là

chủ thể quản lý –là cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định hay thực hiện hành vi hành
chính, một bên là cơng dân, cơ quan, tổ chức –là đối tượng chịu sự quản lý của các
cơ quan hành chính nhà nước. Khi có khiếu nại xảy ra liên quan đến quyết định
hành chính, hành vi hành chính đó, các bên trở thành người khiếu nại và người bị
khiếu nại. Trong đó, vị trí vai trị của các bên khi tham gia đối thoại là khác nhau.


12

Bên khiếu nại tham gia đối thoại với vai trò bảo vệ cho chính mình hoặc cho người
mà mình đại diện. Bên bị khiếu nại tham gia đối thoại không phải để bảo vệ lợi ích
của chính họ mà với vai trò đại diện cho cơ quan nhà nước, để bảo vệ cho lợi ích
của cơ quan nhà nước, lợi ích nhà nước, lợi ích cơng cộng.
Trong q trình giải quyết khiếu nại, chủ thể có nghĩa vụ tổ chức đối thoại
chính là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đó là thủ trưởng của cơ quan
hành chính đã ban hành quyết định, hành vi hành chính (trong trường hợp giải quyết
khiếu nại lần đầu) hoặc thủ trưởng của cơ quan hành chính cấp trên của cơ quan ban
hành quyết định, hành vi hành chính (trong trường hợp giải quyết khiếu nại lần hai).
Do dó, giữa chủ thể tổ chức đối thoại và các bên tham gia đối thoại cũng có mối
quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý do luật hành chính quy định.
Thứ ba, mục đích tổ chức đối thoại là làm rõ các vấn đề có liên quan đến vụ
việc khiếu nại, qua đó giúp người có thẩm quyền có hướng giải quyết đúng đắn
nhằm kết thúc việc khiếu nại.
Giải quyết khiếu nại là một hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước
khơng chỉ nhằm bảo vệ quyền cơng dân, mà cịn để hồn thiện hoạt động quản lý
hành chính. Để đạt được mục đích này, pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu
nại đã xác định một trong các nguyên tắc cần phải được tuân thủ là nguyên tắc đối
thoại. Đây là nguyên tắc đặc trưng của pháp luật về khiếu nại. Bởi lẽ xuất phát từ
đặc thù của quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ mang tính quyền lực nhà nước,

mang tính bất bình đẳng trong hoạt động chấp hành và điều hành, đương nhiên phải
dựa trên cơ sở pháp luật và bản chất của nhà nước. Quyết định hành chính, hành vi
hành chính được xác định là hợp pháp thì phải được tơn trọng và thực thi, không
phụ thuộc vào việc đối tượng quản lý có đồng tình hay khơng. Chính vì vậy, giải
quyết các khiếu nại trong hoạt động quản lý hành chính khơng dựa trên sự thỏa
thuận giữa các bên (bởi vì có thể dẫn đến việc các bên thỏa thuận với nhau biện
pháp giải quyết nhưng thỏa thuận đó lại xâm phạm lợi ích của nhà nước hoặc của
bên thứ ba). Thay vào đó, giải quyết khiếu nại trong quản lý hành chính nhà nước
phải được tiến hành cơng khai, dân chủ bằng việc cần thiết phải tổ chức cho các bên
trực tiếp gặp gỡ, trình bày về các vấn đề liên quan đến nội dung khiếu nại, đưa ra tài
liệu và chứng cứ bảo vệ cho quan điểm của mình, trực tiếp thảo luận với nhau dưới
sự chủ trì của người giải quyết khiếu nại để làm sáng tỏ vấn đề. Như vậy, đối thoại
với mục đích là hướng đến việc làm rõ sự thật và tìm ra hướng giải quyết tối ưu
nhất chứ không phải là đạt được một sự thỏa hiệp.


13

Bên cạnh mục đích xác định tính phù hợp hay không phù hợp của các yêu
cầu của người khiếu nại so với tài liệu, chứng cứ đã được xác minh; tính hợp pháp
của quyết định hành chính, hành vi hành chính, thơng qua đối thoại cịn giúp cho cơ
quan giải quyết khiếu nại thu thập và củng cố những thông tin: nguyên nhân, điều
kiện phát sinh vụ việc, ai đúng, ai sai, trách nhiệm của từng người đến đâu. Bên
cạnh đó, đối thoại là một trong những tác nghiệp quan trọng giúp cho cơ quan quản
lý hành chính phát hiện những điểm bất cập, sơ hở, thiếu sót của pháp luật, những
ưu khuyết điểm trong công tác quản lý hành chính cũng như trong việc chấp hành
chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước liên quan đến nội dung đang có khiếu
nại. Những thơng tin thu thập được qua đối thoại sẽ giúp cho người có thẩm quyền
đưa ra được những quyết định đúng đắn trong việc giải quyết khiếu nại và hoàn
thiện hoạt động quản lý nhà nước.

Thứ tư, kết quả đối thoại là một trong những cơ sở để người có thẩm quyền
xem xét ra quyết định giải quyết khiếu nại.
Đối thoại là cơ hội để người khiếu nại xem xét lại tính hợp lý của các nội
dung khiếu nại, còn người bị khiếu nại kiểm tra lại tính hợp pháp của các quyết định
hành chính, hành vi hành chính đã ban hành. Thơng qua đối thoại, người khiếu nại
có thể rút một phần hoặc tồn bộ nội dung khiếu nại, có thể thay đổi, bổ sung nội
dung khiếu nại hoặc có thể giữ nguyên yêu cầu của mình; người bị khiếu nại có thể
giữ ngun quan điểm về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành
chính hoặc cũng có thể đồng ý sửa đổi một phần, hủy bỏ quyết định hành chính,
hành vi hành chính bị khiếu nại. Đây chính là cơ sở để người giải quyết khiếu nại
tiến hành những thủ tục tiếp theo cho việc giải quyết khiếu nại. Nếu qua đối thoại,
người khiếu nại nhận thấy yêu cầu của mình là không phù hợp và tự nguyện rút lại
nội dung khiếu nại hoặc người bị khiếu nại nhận thấy quyết định hành chính, hành
vi hành chính có sai sót và đồng ý điều chỉnh, hủy bỏ quyết định hành chính, hành
vi hành chính thì người chủ trì đối thoại ghi nhận sự thống nhất của các bên và tiến
hành thủ tục kết thúc vụ việc khiếu nại. Ngược lại, nếu qua đối thoại người khiếu
nại giữ nguyên yêu cầu của mình và người bị khiếu nại giữ nguyên quan điểm về
quyết định hành chính, quyết định hành chính thì người giải quyết khiếu nại căn cứ
vào kết quả xác minh, kết quả đối thoại để tiếp tục ban hành quyết định giải quyết
khiếu nại.


14

1.1.3 Phân biệt Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính với đối thoại
trong Tố tụng hành chính và hịa giải trong Tố tụng dân sự
Từ việc phân tích đặc điểm như trên, ta thấy của thủ tục đối thoại trong giải
quyết khiếu nại hành chính là hoạt động vừa có những đặc điểm mang tính tương
đồng nhưng cũng vừa có đặc điểm riêng biệt so với thủ tục đối thoại trong Tố tụng
hành chính và thủ tục hịa giả trong Tố tụng dân sự. Việc so sánh, làm rõ sự khác

biệt giữa các thủ tục này sẽ giúp cho chúng ta nhận thức thấu đáo hơn về “Đối thoại
trong giải quyết khiếu nại hành chính”, cũng như giúp cho các cơ quan có thẩm
quyền định hướng việc tổ chức thực hiện đúng quy định và hiệu quả.
1.1.3.1 Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính và đối thoại trong Tố
tụng hành chính
Trong q trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, việc ban hành các
quyết định hành chính và thực hiện các hành vi hành chính để quản lý là một công
việc cơ bản và thường xuyên của các cơ quan hành chính nhà nước. Do tính chất
đặc thù của quan hệ quản lý hành chính là quan hệ mang tính chất mệnh lệnh, phục
tùng giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý, các quyết định, hành vi hành chính
được ban hành mang tính đơn phương nên trong nhiều trường hợp gặp phải sự phản
ứng, khơng đồng tình của đối tượng quản lý. Sự khơng đồng tình đó của đối tượng
quản lý xuất phát từ nhiều nguyên nhân: do chủ trương, chính sách chưa phù hợp;
do sự sai lầm, thiếu sót trong vận dụng chính sách, pháp luật của chủ thể quản lý; do
sự khác biệt về quan điểm giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý…Từ đó hình
thành nên các tranh chấp hành chính.
Bên cạnh việc giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường giải quyết
khiếu nại hành chính, pháp luật nước ta còn quy định phương thức giải quyết các
khiếu kiện hành chính thơng qua thủ tục Tố tụng hành chính. Trước khi Luật Tố
tụng hành chính được ban hành, hoạt động giải quyết các khiếu kiện hành chính
được tiến hành căn cứ quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành
chính năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 1998 và 2006 (gọi chung là Pháp lệnh
về giải quyết các vụ án hành chính). Điều đáng chú ý là mặc dù thủ tục đối thoại đã
được quy định trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính kể từ Luật Khiếu
nại, tố cáo năm 1998 nhưng thủ tục ấy lại không được ghi nhận trong các Pháp lệnh
về giải quyết các vụ án hành chính, thay vào đó là thủ tục “Thỏa thuận”: “Trong


15

q trình giải quyết vụ án, Tịa án tạo điều kiện để các bên có thể thỏa thuận với
nhau về việc giải quyết vụ án”3.
Với sự ra đời của Luật Tố tụng hành chính năm 2010, việc tiếp nhận và giải
quyết khiếu kiện hành chính bằng hoạt động xét xử của tịa án khơng cần thiết phải
trãi qua bước tiền tố tụng. Điều đó có nghĩa là khi có tranh chấp hành chính xảy ra,
cơng dân, cơ quan, tổ chức có quyền lựa chọn giữa việc thực hiện quyền khiếu nại
đến cơ quan hành chính nhà nước theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo hoặc
quyền khởi kiện vụ án hành chính để u cầu Tịa án bảo vệ mà khơng cần phải có
kết quả giải quyết khiếu nại lần đầu. Cùng với thay đổi này, Luật Tố tụng hành
chính chính thức quy định thay thế thủ tục “thỏa thuận” bằng thủ tục “Đối thoại
trong tố tụng hành chính”, theo đó: “Trong q trình giải quyết vụ án hành chính,
Tồ án tạo điều kiện để các đương sự đối thoại về việc giải quyết vụ án” (Điều 12,
Luật Tố tụng hành chính năm 2010). Việc thay đổi này là phù hợp với bản chất của
tranh chấp hành chính “Nếu áp dụng thỏa thuận trong Tố tụng hành chính vừa trái
với ngun tắc chấp hành, điều hành (có tính mệnh lệnh) vừa có thể dẫn đến việc
hai bên thỏa hiệp với nhau để có một thỏa thuận mà thủ thuận đó có thể xâm phạm
đến lợi ích Nhà nước hoặc quyền, lợi ích hợp pháp của người thứ ba”4.
Đối thoại trong Tố tụng hành chính là một thủ tục mang tính khuyến khích
được Tịa án thực hiện trong q trình giải quyết vụ án hành chính. Đối thoại là
phương thức giúp cho các bên có cơ hội được thẳng thắn trình bày, trao đổi về nội
dung tranh chấp, yêu cầu, quan điểm và hướng giải quyết tranh chấp. Qua đó, các
bên có nhận thức thơng suốt và sâu sắc hơn, từ đó kết quả giải quyết tranh chấp sẽ
được các bên chấp hành tốt hơn. Mục đích của đối thoại trong tố tụng hành chính là
làm sáng tỏ vấn đề đang có tranh chấp với mục đích giúp cho vụ việc tranh chấp
được giải quyết nhanh chóng và dứt điểm. Có thể qua phiên đối thoại, người khởi
kiện rút đơn khởi kiện hoặc người bị kiện điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung, thu hồi
quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị kiện, vụ việc tranh chấp
được giải quyết mà Tịa án khơng phải đưa vụ việc ra xét xử.

3

Điều 3, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 1998
và 2006
4

Tòa án nhân dân tối cao (2010), Tờ trình 46/Ttr –TANDTC ngày 19 tháng 4 năm 2010 về dự án Luật Tố
tụng hành chính, Hà Nội.


16

Như vậy, đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính và đối thoại trong
Tố tụng hành chính đều nhằm mục đích cuối cùng là làm sáng tỏ các vấn đề mà
giữa các bên còn mâu thuẫn, chưa thống nhất về quan điểm để từ đó tìm ra hướng
giải quyết vụ việc một cách chính xác và nhanh chóng nhất. Kết quả đối thoại trong
giải quyết khiếu nại và trong Tố tụng hành chính là một trong những căn cứ để cơ
quan có thẩm quyền giải quyết tiến hành các thủ tục tiếp theo để giải quyết vụ
việc, hoàn toàn không phải là căn cứ cuối cùng và duy nhất để giải quyết tranh
chấp.5 Tuy nhiên, đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính và đối thoại trong
Tố tụng hành chính khác nhau ở hai điểm cơ bản sau:
Thứ nhất là về tư cách chủ thể tổ chức đối thoại và mối quan hệ giữa những
người tham gia đối thoại. Trong giải quyết khiếu nại hành chính, chủ thể tiến hành
đối thoại là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, đó có thể là người đã ban
hành quyết định hành chính, người có hành vi hành chính bị khiếu nại (khiếu nại lần
đầu) hoặc là thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người đã ban hành quyết định hành
chính hoặc của người có hành vi hành chính bị khiếu nại (khiếu nại lần hai). Giữa
họ và bên khiếu nại, bên bị khiếu nại có mối quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối
tượng quản lý theo pháp luật hành chính, do đó chủ thể tổ chức đối thoại có thể đưa
ra ý chí áp đặt đối với các bên tham gia đối thoại. Mặt khác, quan hệ giữa các bên
tham gia đối thoại cũng là quan hệ mang tính bất bình đẳng giữa các chủ thể của

quan hệ pháp luật hành chính. Trong tố tụng hành chính, chủ thể tổ chức đối thoại là
thẩm phán được phân cơng giải quyết vụ án hành chính- là người đại diện cho cơ
quan tòa án, bên thứ ba độc lập khơng liên quan đến quyết định hành chính, hành vi
hành chính bị kiện. Trước cơ quan tố tụng, quan hệ giữa người khởi kiện và người
bị kiện là bình đẳng về quyền và nghĩa vụ tố tụng.
Thứ hai là ở tính bắt buộc của thủ tục đối thoại trong quá trình giải quyết.
Trong giải quyết khiếu nại, đối thoại mang tính bắt buộc và người có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại phải tổ chức đối thoại nếu rơi vào những trường hợp pháp luật
quy định phải đối thoại, cụ thể: trong giải quyết khiếu nại lần đầu, tổ chức đối thoại
khi kết quả xác minh và yêu cầu của người khiếu nại có khác nhau; trong giải quyết
khiếu nại lần hai và giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán bộ công
chức, đối thoại là thủ tục bắt buộc trong tất cả các trường hợp. Khi đó, việc tổ chức
5

Nguyễn Thị Hồng Trang (2006), Đối thoại trong Tố tụng hành chính, Luận văn Thạc sĩ Luật học
Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr.18.


17

đối thoại không phụ thuộc vào nhận thức chủ quan, cảm tính của người có thẩm
quyền giải quyết và các bên khơng cần có đơn u cầu tổ chức đối thoại. Trong tố
tụng hành chính, đối thoại khơng phải là thủ tục bắt buộc. Trách nhiệm của Tòa án
là “Tạo điều kiện để các đương sự đối thoại” và quyền, nghĩa vụ của Thẩm phán là:
“Tổ chức việc đối thoại giữa các đương sự khi có yêu cầu” (Khoản 4, Điều 36 Luật
Tố tụng hành chính). Điều đó có nghĩa là Thẩm phán được phân công giải quyết vụ
việc quyết định tổ chức đối thoại khi một hoặc các đương sự có yêu cầu (bằng đơn)
hoặc Thẩm phán xét thấy cần thiết. Và như vậy, việc có tổ chức đối thoại hay không
là do Thẩm phán đánh giá và quyết định.
Thứ ba, tuy cùng mục đích cuối cùng là làm sáng tỏ vấn đề để đi đến việc

xác định hướng giải quyết chính xác và nhanh chóng nhưng đối thoại trong giải
quyết khiếu nại hành chính và đối thoại trong tố tụng hành chính lại có phạm vi xem
xét khác nhau. Trong tố tụng hành chính, tịa án khơng xem xét lại tính hợp pháp
của tồn bộ quyết định, hành vi hành chính mà chỉ xem xét những nội dung có liên
quan đến yêu cầu của người khởi kiện. Do đó, khi tiến hành thủ tục đối thoại, tịa án
cũng chỉ định hướng để các bên tranh luận, cung cấp cơ sở pháp lý và chứng cứ liên
quan đến các nội dung mà người khởi kiện yêu cầu, cụ thể là người khởi kiện, người
bị kiện trình bày yêu cầu của mình và cung cấp chứng cứ bảo vệ cho quan điểm của
mình về các yêu cầu của người khởi kiện, trên cơ sở đó tiến hành tranh luận với
nhau. Ngược lại, trong giải quyết khiếu nại hành chính, trách nhiệm của người giải
quyết khiếu nại không chỉ là xác định các yêu cầu của người khiếu nại là phù hợp
hay khơng phù hợp, có cơ sở chấp nhận hay khơng mà cịn phải kiểm tra lại tồn bộ
nội dung của quyết định, hành vi hành chính đang bị khiếu nại. Chính vì vậy, trong
q trình tổ chức đối thoại, người chủ trì đối thoại phải định hướng cho các bên
tranh luận, trình bày quan điểm và cung cấp chứng cứ để làm rõ tính pháp lý của
quyết định, hành vi hành chính, các yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải
quyết khiếu nại.
1.1.3.2 Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính với hịa giải trong Tố
tụng dân sự
Là một thủ tục trong quy trình giải quyết các vụ án dân sự, hòa giải được quy
định gồm 09 điều (từ Điều 180 đến Điều 188) thuộc Chương XIII Bộ Luật Tố tụng
dân sự. So sánh các quy định về hòa giải trong Tố tụng dân sự và đối thoại trong
giải quyết khiếu nại hành chính có thể nhận thấy, “đối thoại” và “hòa giải” đều là
thủ tục để đi đến giải quyết tranh chấp một cách công khai và nhanh chóng. Mặt dù


18

cách thức quy định khác nhau nhưng cả hai đều là thủ tục bắt buộc trong quá trình
giải quyết tranh chấp. Nếu như trong giải quyết khiếu nại hành chính, pháp luật quy

định trực tiếp những trường hợp bắt buộc phải tổ chức đối thoại tại Điều 30, Điều
39 và Điều 53 Luật Khiếu nại năm 2011, thì trong Tố tụng dân sự hòa giải lại được
quy định là thủ tục bắt buộc phải thực hiện nếu không thuộc “Những vụ án dân sự
khơng được hịa giải” tại Điều 181 và “Những vụ án dân sự khơng hịa giải được”
tại Điều 182 Bộ luật Tố tụng dân sự. Tương tự như đối thoại trong giải quyết khiếu
nại hành chính, trong trường hợp bắt buộc phải hòa giải, trách nhiệm của Thẩm
phán được phân công giải quyết vụ án là phải tổ chức cho các bên hịa giải với nhau
mà khơng cần có ý kiến yêu cầu của một hay các đương sự. Do tính bắt buộc là
giống như nên dẫn đến hậu quả pháp lý nếu không tổ chức đối thoại khi giải quyết
khiếu nại hành chính và khơng tổ chức hòa giải khi giải quyết tranh chấp dân sự
cũng giống nhau, khi đó xem như cơ quan giải quyết (cơ quan hành chính nhà nước,
Tịa án) đã vi phạm thủ tục và đương nhiên kết quả giải quyết không được công
nhận.
Tuy nhiên, xuất phát từ sự khác biệt về tính chất của tranh chấp dân sự và
tranh chấp hành chính nên Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính và Hịa
giải trong Tố tụng dân sự có nhiều điểm khác biệt cơ bản sau:
Thứ nhất, về chủ thể tiến hành, mối quan hệ giữa các bên tham gia đối thoại:
Trong giải quyết khiếu nại hành chính, chủ thể tiến hành đối thoại người đã
ban hành quyết định hành chính, người có hành vi hành chính bị khiếu nại (khiếu
nại lần đầu) hoặc là thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người đã ban hành quyết định
hành chính hoặc của người có hành vi hành chính bị khiếu nại (khiếu nại lần hai).
Giữa họ và bên khiếu nại, bên bị khiếu nại có mối quan hệ pháp luật hành chính với
đặc trưng là sự bất bình đẳng về quyền và nghĩa vụ pháp lý. Trong Tố tụng dân sự,
hòa giải được tiến hành bởi bên thứ ba là Tòa án với vai trò trung gian, là chủ thể
độc lập hồn tồn với các bên đương sự.
Khi tham gia hịa giải, các đương sự bình đẳng thực sự với nhau về mọi
phương diện. Quan hệ bình đẳng này xuất phát từ tính chất của quan hệ pháp luật
mà họ tham gia trước khi xảy ra tranh chấp và cũng chính là đối tượng khởi kiện, đó
là những giao dịch dân sự được thiết lập trên nguyên tắc bình đẳng, tự nguyện thỏa
thuận. Khi có tranh chấp dân sự xảy ra, các bên có quyền bình đẳng trong việc

thương lượng, thỏa thuận cách thức giải quyết tranh chấp trong khuôn khổ không
được trái pháp luật và đạo đức xã hội.


19

Thứ hai, về mục đích tiến hành và hậu quả pháp lý:
Mục đích của hịa giải là để cho các bên tự thương lượng giải quyết tranh
chấp. Vấn đề quan tâm của hịa giải là tranh chấp có được giải quyết hay không.
Khi tổ chức cho các bên đương sự hòa giải, Thẩm phán sẽ gợi mở những vấn đề để
hướng các bên tiến tới thương lượng với nhau trên tinh thần đơi bên cùng có lợi
nhằm kết thúc vụ án. Do đó, hịa giải trong Tố tụng dân sự là một phương thức giải
quyết tranh chấp. Nếu các bên hịa giải thành thì Tịa án lập biên bản hịa giải thành
và trong thời gian 07 ngày kể từ ngày lập biên bản, nếu các bên khơng có ý kiến
khác thì Tịa án ra quyết định cơng nhận sự thỏa thuận. Ngược lại, nếu hịa giải
khơng thành thì tịa án phải tiếp tục đưa vụ án ra xét xử. Khác với hòa giả, theo quy
định pháp luật hiện nay, mục đích của đối thoại là để trao đổi, bàn bạc làm rõ nội
dung vụ việc khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại từ đó tìm ra hướng giải quyết
khiếu nại. Vấn đề quan tâm của đối thoại là vấn đề khiếu nại có được làm rõ khơng.
Kết quả đối thoại sẽ là cơ sở để xác định hướng giải quyết đúng đắn, người khiếu
nại có thể quyết định rút lại nội dung khiếu nại, người bị khiếu nại quyết định điều
chỉnh, bổ sung, thu hồi quyết định hành chính hay chấm dứt hành vi hành chính,
nếu khơng thì người có thẩm quyền giải quyết vẫn phải ban hành quyết định giải
quyết khiếu nại trên cơ sở kết quả xác minh đã được thực hiện.
Qua so sánh, rõ ràng là hậu quả pháp lý của bước “Hòa giải” trong Tố tụng
dân sự và bước “Đối thoại” trong giải quyết khiếu nại hành chính là khác nhau. Hệ
quả pháp lý này xuất phát từ việc xác định mục đích của đối thoại chỉ là một thủ tục
để làm rõ các nội dung có liên quan đến việc khiếu nại, vấn đề quan tâm của đối
thoại chỉ là vụ việc có được làm sáng tỏ không. Tuy nhiên, phải thấy rằng suy cho
cùng thì đối thoại cũng có mục đích sâu xa là nhằm chấm dứt việc khiếu nại. Mong

muốn của người có thẩm quyền khi tổ chức đối thoại là các bên hiểu thông suốt vấn
đề, đạt được sự thống nhất về hướng giải quyết và tự nguyện kết thúc vụ việc khiếu
nại. Do đó, dưới góc độ này, đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính cũng có
mục đích giống như hòa giải trong Tố tụng dân sự. Vậy tại sao Luật Khiếu nại
không mạnh dạn quy định đối thoại là một phương thức giải quyết khiếu nại hành
chính. Vấn đề này sẽ được tác giả tiếp tục phân tích và kiến nghị ở Chương II của
Luận văn.
Tóm lại, đối thoại là một khâu trong quy trình giải quyết khiếu nại hành chính.
Đây là một thủ tục bắt buộc mà người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải tiến
hành trong quá trình thụ lý giải quyết khiếu nại, được Luật cụ thể hóa thành quy


20

định về nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại. Đối thoại còn được hiểu là một
nguyên tắc trong hoạt động giải quyết khiếu nại với mục đích làm sáng tỏ vấn đề
thông qua trao đổi, tranh luận của các bên, từ đó các bên thống nhất về hướng giải
quyết nhằm kết thúc vụ việc khiếu nại. Hoạt động đối thoại trong giải quyết khiếu
nại hành chính có những đặc điểm tương đồng, nhưng cũng có nhiều điểm khác biệt
so với thủ tục hòa giải trong Tố tụng dân sự và đối thoại trong Tố Tụng hành chính.
Việc phân biệt đó sẽ giúp cho việc nghiên cứu hồn thiện quy định đối thoại, cũng
như qua đó giúp cho các ngành, các cấp triển khai thực hiện thủ tục đối thoại trên
thực tế đúng quy định và có hiệu quả.
1.2 Quy định pháp luật về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành
chính qua các giai đoạn
1.2.1 Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính từ giai đoạn áp dụng
Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 trở về trước
Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp 1946, 1959 và 1980, nhiều văn vản
quy phạm pháp luật đã được ban hành để điều chỉnh vấn đề khiếu nại và giải quyết
khiếu nại của công dân như: Thơng tư 436/TTg ngày 13/9/1958 của Thủ tướng

Chính phủ quy định trách nhiệm, quyền hạn của chính quyền các cấp trong việc giải
quyết đơn, thư khiếu tố của nhân dân, việc xử lý những đơn thư khiếu tố nặc danh;
Nghị định 164/CP ngày 31/8/1970 của Chính phủ về tăng cường công tác thanh tra
và Nghị định 165/CP ngày 31/8/1970 của Chính phủ về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ
chức bộ máy của Ủy ban Thanh tra Chính phủ liên quan đến hoạt động giải quyết
khiếu nại, tố cáo; Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công
dân ngày 27/11/1981 của Hội đồng Nhà nước (Pháp lệnh năm 1981) và các văn bản
hướng dẫn thi hành; Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 02/5/1991
(Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991) của Hội đồng Nhà nước và các văn bản
hướng dẫn thi hành.
Với hệ thống quy phạm pháp luật được ban hành cho thấy pháp luật về khiếu
nại và giải quyết khiếu nại trong giai đoạn này có sự phát triển ngày càng tiến bộ
hơn, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế -xã hội của đất nước. Đặc biệt là việc
ban hành Pháp lệnh năm 1981 và Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991 để khắc
phục những hạn chế của pháp luật khiếu nại, tố cáo và đáp ứng yêu cầu quản lý nhà