(Luận văn thạc sĩ file word) Tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước tại Đại học Quốc gia Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN HỒNG DƢƠNG

TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN
ĐẦU TƢ TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN HỒNG DƢƠNG

TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN
ĐẦU TƢ TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CƠNG

Chun ngành: Quản lý cơng
Mã số: 8 34 04 03

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN BÁ CHIẾN

HÀ NỘI - 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu và kết
quả trình bày trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai cơng bố trong bất
cứ cơng trình nào khác, các thơng tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ
nguồn gốc.
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2019

Ngƣời cam đoan

NGUYỄN HỒNG DƢƠNG

LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, tôi xin bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc đến người hướng dẫn khoa học
PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến đã tận tình hướng dẫn và đóng góp nhiều ý kiến khoa
học trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn này.
Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia,
Ban QLĐT Sau đại học cùng tồn thể các thầy, cơ giáo đã nhiệt tình giảng dạy và
tạo điều kiện cho tơi hồn thành nhiệm vụ học tập của mình.
Tơi xin trân trọng cảm ơn ĐHQGHN; Ban Quản lý các dự án, ĐHQGHN đã
cung cấp số liệu giúp tơi hồn thành luận văn của mình.
Cuối cùng, tơi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới các thầy giáo, cô giáo, gia
đình, bạn bè và đồng nghiệp. Sự động viên giúp đỡ của thầy, cơ giáo, gia đình,
bạn bè và đồng nghiệp là nguồn động viên q báu cho tơi hồn thành luận văn
này!
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2019

Ngƣời cam đoan

NGUYỄN HỒNG DƢƠNG


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT DANH
MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ
MỞ ĐẦU.......................................................................................................... 1

CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA TỔ CHỨC THỰC
HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ TỪ NGUỒN NGÂN
SÁCH NHÀ NƢỚC.............................................................................................8
1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của tổ chức thực hiện pháp luật về
quản lý dự án đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc.......................................... 8
1.1.1. Khái niệm tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ
nguồn ngân sách nhà nước......................................................................... 8
1.1.2. Đặc điểm của tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư
từ nguồn ngân sách Nhà nước.................................................................. 12
1.1.3. Vai trò của tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ
nguồn ngân sách Nhà nước...................................................................... 13
1.2. Nội dung tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tƣ từ
nguồn ngân sách Nhà nƣớc...................................................................... 15
1.2.1. Ban hành văn bản, chương trình, kế hoạch về quản lý dự án đầu tư
từ nguồn ngân sách Nhà nước.................................................................. 15
1.2.2. Tổ chức bộ máy quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà
nước 16
1.2.3. Triển khai thực hiện quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà
nước 22
1.2.4. Kiểm soát việc thực hiện dự án đầu tư từ nguồn ngân sách nhà
nước 26
1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý
dự án đầu tƣ từ nguồn ngân sách Nhà nƣớc..........................................29
1.3.1. Yếu tố chính trị...............................................................................29


1.3.2. Yếu tố kinh tế................................................................................. 30
1.3.3. Yếu tố pháp lý................................................................................ 30
1.3.4. Yếu tố xã hội.................................................................................. 31
Tiểu kết Chƣơng 1........................................................................................ 33

CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ
QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI....................................................................... 34
2.1. Khái quát về Đại học Quốc gia Hà Nội và các dự án đầu tƣ nguồn
ngân sách Nhà nƣớc..................................................................................34
2.1.1. Khái quát về Đại học Quốc gia Hà Nội..........................................34
2.1.2. Các dự án đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước.............................36
2.2. Những kết quả đạt đƣợc về tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý
dự án đầu tƣ từ nguồn ngân sách Nhà nƣớc tại Đại học Quốc gia
Hà Nội......................................................................................................... 40
2.2.1. Ban hành văn bản, chương trình, kế hoạch về quản lý dự án đầu tư
từ nguồn ngân sách Nhà nước.................................................................. 40
2.2.2. Tổ chức bộ máy quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách
Nhà nước.................................................................................................. 44
2.2.2.1. Tổ chức bộ máy các cơ quan quản lý nhà nước đối với dự án
đầu tư từ ngân sách Nhà nước tại Đại học Quốc gia Hà Nội
44
2.2.2.2. Tổ chức bộ máy quản lý đối với dự án đầu tư từ ngân sách Nhà
nước

của

Đại

học

Quốc

gia

Hà

Nội

46
2.2.3. Triển khai thực hiện quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách
Nhà nước.................................................................................................. 50
2.2.4. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm quản lý dự án đầu tư từ
nguồn ngân sách Nhà nước...................................................................... 61
2.3. Hạn chế và nguyên nhân hạn chế trong tổ chức thực hiện pháp luật
về quản lý dự án đầu tƣ từ nguồn ngân sách nhà nƣớc tại Đại học
Quốc gia Hà Nội.........................................................................................62


2.3.1. Những hạn chế................................................................................62
2.3.2. Nguyên nhân của hạn chế...............................................................62
Tiểu kết Chƣơng 2........................................................................................ 65
CHƢƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG TỔ CHỨC
THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ TỪ NGUỒN
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI......66
3.1. Quan điểm tăng cƣờng tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự
án đầu tƣ từ nguồn ngân sách nhà nƣớc tại Đại học Quốc gia Hà Nội
66
3.2. Giải pháp tăng cƣờng tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự
án đầu tƣ từ nguồn ngân sách nhà nƣớc tại đại học quốc gia Hà Nội
71
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức thực hiện pháp luật về
quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước.................................71
3.2.2. Giải pháp tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án
đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước tại Đại học Quốc gia Hà Nội 75

3.2.2.1. Hoàn thiện tổ chức, nâng cao năng lực tổ chức bộ máy tổ chức
thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách
Nhà

nước
75

3.2.2.2. Đảm bảo chất lượng, tiến độ, hiệu quả đối với dự án đầu tư từ
nguồn

ngân

sách

Nhà

nước

77
3.2.2.3. Bảo đảm nguồn vốn đầu tư các dự án và tăng cường công khai,
minh bạch đối với hoạt động đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
79
3.2.2.4. Tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm
pháp luật đối với các dự án đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước 83
Tiểu kết Chƣơng 3........................................................................................ 85


KẾT LUẬN....................................................................................................86
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................................87

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

ĐHQGHN

Đại học Quốc gia Hà Nội

NSNN

Ngân sách nhà nƣớc


DANH MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ
Bảng:
Bảng 2.1. Thống kê các dự án của ĐHQGHN do Ban Quản lý các dự án làm chủ
đầu tư và trực tiếp quản lý....................................................................................36
Bảng 2.2. Một số chỉ tiêu vốn đầu tư thực hiện trong giai đoạn 2015-2018. 57
Bảng 2.3. Chi tiết một số chỉ tiêu vốn đầu tư thực hiện trong giai đoạn 20152018......................................................................................................................58
Biểu đồ:
Biểu đồ 2.1. Nguyên nhân chậm tiến độ của dự án..............................................55
Sơ đồ:
Sơ đồ 2.1. Tổ chức bộ máy quản lý đối với dự án đầu tư từ NSNN của
ĐHQGHN.............................................................................................................47
Sơ đồ 2.2.. Quy trình đấu thầu tại Ban Quản lý các dự án ĐHQGHN.................52


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Giáo dục và đào tạo có vai trị quan trọng đối với mỗi quốc gia. Ở Việt Nam,
Đảng và Nhà nước xác định giáo dục là quốc sách hàng đầu. Phát triển giáo dục
và đào tạo nhằm nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài. Muốn
đạt được mục tiêu đó cần hội tụ nhiều yếu tố, trong đó có đầu tư.
Tuy nhiên, Văn kiện Đại hội XII của Đảng chỉ rõ: Đầu tư cho giáo dục và đào
tạo chưa hiệu quả. Chính sách, cơ chế tài chính cho giáo dục và đào tạo chưa
phù hợp. Cơ sở vật chất - kỹ thuật còn thiếu và lạc hậu, nhất là ở vùng sâu, vùng
xa, vùng đặc biệt khó khăn [11]. Từ đó đặt ra u cầu phải đổi mới chính sách, cơ
chế tài chính, huy động sự tham gia đóng góp của tồn xã hội; nâng cao hiệu quả
đầu tư để phát triển giáo dục và đào tạo. Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong đầu
tư phát triển giáo dục và đào tạo, ngân sách nhà nước chi cho giáo dục và đào
tạo tối thiểu ở mức 20% tổng chi ngân sách; nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân
sách nhà nước. Đổi mới và hoàn thiện cơ chế, chính sách giá dịch vụ giáo dục đào tạo. Đẩy mạnh xã hội hóa, trước hết đối với giáo dục nghề nghiệp và giáo
dục đại học. Tiếp tục thực hiện mục tiêu kiên cố hóa trường, lớp học; từng bước
hiện đại hóa cơ sở vật chất - kỹ thuật, đặc biệt là hạ tầng công nghệ thông tin.
ĐHQGHN là cơ sở giáo dục đại học công lập bao gồm tổ hợp các trường đại học,
viện nghiên cứu khoa học thành viên thuộc các lĩnh vực chuyên môn khác nhau,
tổ chức theo hai cấp để đào tạo các trình độ của giáo dục đại học; là trung tâm
đào tạo, nghiên cứu khoa học, công nghệ đa ngành, đa lĩnh vực chất lượng cao,
được Nhà nước ưu tiên đầu tư phát triển. Trong những năm qua, công tác tổ chức
quản lý dự án đầu tư từ NSNN tại ĐHQGHN đã đạt được nhiều kết quả trên các
phương diện về xây dựng, ban hành văn bản hướng dẫn, chương trình, kế
hoạch; đạt được nhiều kết quả

1


đáng ghi nhận trên cả phương diện tổ chức bộ máy, pháp luật, tổ chức thực thi,
kiểm tra, giám sát và xử lý các vướng mắc phát sinh trong quản lý dự án đầu tư

từ NSNN.
Tuy nhiên, tổ chức quản lý dự án đầu tư từ NSNN tại ĐHQGHN còn một số bất
cập: khung pháp lý về đầu tư, đấu thầu, NSNN, xây dựng chưa thống nhất, phức
tạp, khó thực hiện; pháp luật về chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, triển khai
đầu tư, kiểm soát đầu tư... nằm trong nhiều văn bản khác nhau, gây khơng ít khó
khăn cho quản lý và tổ chức thực hiện; tổ chức bộ máy, năng lực quản lý,
phân cấp, phân quyền về ngân sách, đầu tư cần phải thay đổi; việc đầu tư ngân
sách gặp khó khăn, thu hút vốn xã hội hóa chưa được thơng thống; cơng tác
kiểm sốt cịn nhiều bất cập... Nguyên nhân của tình trạng trên là do hệ thống
pháp luật chưa hoàn thiện, bộ máy quản lý nhiều tầng nấc, năng lực chưa đồng
đều; nguồn vốn đầu tư chưa đủ và giải ngân chậm và khả năng thu hút vốn chưa
cao; công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát chưa thực sự phát huy hết tác dụng.
Để giải quyết những bất cập trên, góp phần phát triển ĐHQGHN thành
đơn vị sự nghiệp hàng đầu ở Việt Nam và ngang tầm khu vực, cần thiết phải
nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý luận, đánh giá đúng thực
trạng và đề xuất các giải pháp tổng thể tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật
về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN tại ĐHQGHN. Đây cũng chính là lý
do học viên lựa chọn đề tài “Tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án
đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước tại Đại học Quốc gia Hà Nội” làm
Luận văn thạc sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Tình hình nghiên cứu về dự án đầu tư từ nguồn NSSNN, quản lý dự án
đầu tư từ nguồn NSNN


Sách Quản lý dự án đầu tư công của TS. Lê Như Thanh, Nhà xuất bản Chính trị
Quốc gia, 2017 đã trình bày đầu tư cơng (trong đó chủ yếu là từ nguồn NSNN)
và quản lý đầu tư công; dự án đầu tư công và quản lý dự án đầu tư công; lập,
thẩm định, thực hiện, giám sát và đánh giá dự án đầu tư công.
Luận án Tiến sĩ Kinh tế Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam của tác giả

Phạm Minh Hoá, Học viện Khoa học xã hội, 2017 đã nghiên cứu đánh giá hiệu
quả đầu tư công tại Việt Nam giai đoạn 2000-2015 thông qua các chỉ tiêu hiệu
quả được xem xét dưới góc độ thực hiện các mục tiêu tăng trưởng kinh tế, giảm
nghèo. Đề xuất giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt
Nam.
Sách Thực trạng và giải pháp đầu tư công, dịch vụ công ở Việt Nam của tác
giả Hoàng Văn Hoan (Chủ biên), Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật, 2016 đã
phân tích các quan điểm, vai trị, đặc điểm, phương pháp, tiêu chí đánh giá của
đầu tư công và dịch vụ công đối với phát triển kinh tế - xã hội. Thực trạng, định
hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công, dịch vụ cơng ở nước ta.
Trong đó, tác giả đặc biệt quan tâm đến giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư cơng,
dịch vụ cơng sử dụng nguồn vốn NSNN.
Tình hình nghiên cứu tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu
tư từ nguồn NSNN
Thể chế quản lý nhà nước về đầu tư công ở Việt Nam – Thực trạng và giải pháp
của PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải và TS. Trịnh Thị Thủy, Tạp chí Quản lý nhà
nước, số 254 (3/2017). Các tác giả đã tổng quan về quản lý nhà nước đối với hoạt
động đầu tư công ở Việt Nam; phân tích các hạn chế, bất cập về pháp lý đối với
hoạt động đầu tư công ở Việt Nam và đề xuất hướng hoàn thiện thể chế quản lý
nhà nước về đầu tư công ở Việt Nam, trong đó tập trung vào các giải pháp: tiếp
tục đổi mới căn bản hệ thống thể chế đầu tư công theo thông lệ quốc tế trong tất
cả các khâu của quy trình quản lý đầu tư cơng;


xem xét điều chỉnh một số nội dung của Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu, Luật
Xây dựng...; tiếp tục rà soát, điều chỉnh các quy định về quản lý chi phí đầu tư
xây dựng, định mức dự tốn xây dựng đối với dự án sử dụng NSNN;... Đây là tài
liệu có giá trị đối với học viên khi nghiên cứu đề tài.
Hội thảo quốc tế về Cải cách thể chế kinh tế: chuyển đổi cấu trúc tăng
trưởng toàn diện và bền vững do Viện nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương

(CIEM), Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp cùng Viện nghiên cứu Kinh tế
Phát triển Thế giới thuộc Đại học Liên hợp Quốc (UNU-WIDER) tổ chức ngày
29 - 30/6/2014 tại Hà Nội… Các nghiên cứu trên cho thấy cách hiểu còn đa chiều
về khái niệm thể chế ở nước ta và chưa tiếp cận sâu khái niệm thể chế dưới góc
độ pháp lý.
Bài Bàn về thể chế kế hoạch đầu tư công tại Việt Nam của tác giả Ngơ Văn Giang
đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 20, tháng 07/2017 nhận định: Trước năm
2015, tồn tại một “khoảng trống thể chế” về kế hoạch đầu tư công, đến năm 2015
đánh dấu sự đổi mới căn bản về thể chế kế hoạch đầu tư công ở Việt Nam là sự ra
đời của Luật Đầu tư cơng số 49/2014/QH13 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2015).
Tiếp theo đó, ngày 10/09/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số
77/2015/NĐ-CP về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm (có hiệu lực từ
ngày 01/11/2015; và mới đây, ngày 25/04/2017, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ban
hành Thông tư số 03/2017/TT-BKHĐT quy định chế độ báo cáo việc lập, theo
dõi và đánh giá thực hiện kế hoạch đầu tư cơng (có hiệu lực từ ngày 15/06/2017).
Mặc dù thể chế về kế hoạch đầu tư công ở Việt Nam có nhiều đổi mới như đã nêu
trên đây, tuy nhiên có nhiều nội dung khó và mới lần đầu thực hiện, chẳng hạn
như kế hoạch đầu tư công trung hạn, vậy nên khi triển khai thực hiện trong thực
tiễn đã gặp khơng ít khó khăn, vướng mắc ở tất cả các ngành, các cấp.
Tình hình nghiên cứu tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu
tư từ nguồn NSNN tại ĐHQGHN


Luận văn Thạc sĩ Giải pháp quản lý chất lượng cơng trình xây dựng tại
Ban Quản lý các dự án Đại học Quốc gia Hà Nội của tác giả Ngô Đức
Phương, Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội, 2017.
Qua khảo sát cho thấy đầu tư từ NSNN, quản lý dự án đầu tư từ NSNN được
nhiều nhà khoa học, nhà quản lý quan tâm, thể hiện ở số lượng và chất lượng các
cơng trình đồ sộ, cơng phu. Các cơng trình tiếp cận ở nhiều giác độ: kinh tế, pháp
luật, quản lý nhà nước, đề xuất nhiều giải pháp tổng thể đến chi tiết.

Tuy nhiên qua khảo sát cũng cho thấy chưa có cơng trình nào nghiên cứu một
cách trực diện, có hệ thống về tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu
tư từ nguồn NSNN tại ĐHQGHN, trong khi đây là lĩnh vực có tầm quan trọng
đặc biệt, ảnh hưởng to lớn và lâu dài đến sự phát triển đất nước. Có nhiều vấn đề
về lý luận và thực tiễn triển khai tại ĐHQGHN về lĩnh vực này cần được làm
sáng tỏ. Vì vậy, đề tài này sẽ được thực hiện dựa trên việc tham khảo, tiếp thu có
chọn lọc những kết quả nghiên cứu của các cơng trình trước đó và vẫn đảm bảo
tính mới, khơng trùng lặp.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Mục đích nghiên cứu
Làm rõ những vấn đề lý luận về tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu
tư từ nguồn NSNN, đánh giá được thực trạng và đưa ra các giải pháp bảo đảm tổ
chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN tại ĐHQGHN.
Nhiệm vụ nghiên cứu
- Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận, luận văn hoàn thiện, bổ
sung thêm: khái niệm, đặc điểm, vai trò; nội dung và các yếu tố ảnh hưởng
đến tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN.
- Nêu và đánh giá thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự
án đầu tư từ nguồn NSNN tại ĐHQGHN, chỉ ra những kết quả, hạn chế, bất
cập, nguyên nhân của kết quả, hạn chế.


- Trên cơ sở thực trạng, nguyên nhân ở trên, luận văn đề ra các giải
pháp bảo đảm tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn
NSNN tại ĐHQGHN.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ
nguồn NSNN tại ĐHQGHN.
Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi thời gian: trong giai đoạn từ năm 2014 (một số dự án có thời
gian triển khai từ năm 2012) đến nay.
- Phạm vi không gian: quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN thuộc
thẩm quyền của ĐHQGHN quản lý trên phạm vi cả nước.
- Phạm vi nội dung: Tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu
tư từ nguồn NSNN tại ĐHQGHN có nội dung phong phú, trong phạm vi đề
tài, tác giả tập trung nghiên cứu trong các nội dung: i) việc ban hành văn bản,
chương trình, kế hoạch; ii) tổ chức bộ máy quản lý dự án từ NSNN; iii) tổ
chức thực hiện quản lý trên một số nội dung cơ bản và iv) kiểm soát đối với
dự án đầu tư từ NSNN.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Phương pháp luận
Đề tài được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy
vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh; chủ trương,
đường lối, quan điểm của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước về
quản lý, sử dụng NSNN nói chung, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án
đầu tư từ nguồn NSNN nói riêng.
Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu trên, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu
trong khi thực hiện đề tài cụ thể là: phương pháp phân tích, phương pháp


tổng hợp, phương pháp lịch sử, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê và
các phương pháp khác có liên quan.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Ý nghĩa lý luận
Luận văn góp phần củng cố thêm một số vấn đề lý luận về tổ chức thực hiện
pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN, những yếu tố tác động đến tổ
chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN.
Ý nghĩa thực tiễn

Những kết quả nghiên cứu xuất phát từ lý luận và thực tiễn của luận văn có
thể là tài liệu tham khảo cho những nhà lãnh đạo, quản lý của Chính phủ, của Bộ
Giáo dục và Đào tạo, ĐHQGHN; là tài liệu tham khảo cho sinh viên, người
nghiên cứu về quản lý dự án đầu tư, quản lý NSNN và tổ chức thực hiện pháp
luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN ở Việt Nam.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn có kết cấu
nội dung gồm 3 chương, cụ thể như sau:
Chương 1. Cơ sở lý luận và pháp lý của tổ chức thực hiện pháp luật về
quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước.
Chương 2. Thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án
đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước tại Đại học Quốc gia Hà Nội.
Chương 3. Quan điểm và giải pháp bảo tăng cường tổ chức thực hiện
pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước tại Đại học
Quốc gia Hà Nội.


CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA TỔ CHỨC THỰC HIỆN
PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ TỪ NGUỒN
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của tổ chức thực hiện pháp luật về
quản lý dự án đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc
1.1.1. Khái niệm tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ
nguồn ngân sách nhà nước
Khái niệm ngân sách nhà nước
Theo khoản 14, Điều 4 Luật NSNN thì NSNN là tồn bộ các khoản thu, chi của
Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước.

NSNN được chia thành ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân
sách trung ương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp trung
ương hưởng và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp
trung ương. Ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp
cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách
địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa
phương. NSNN được phân cấp quản lý để xác định phạm vi, trách nhiệm và
quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc
quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.
Để hình thành NSNN, các khoản thu cơ bản bao gồm: Tồn bộ các khoản thu từ
thuế, lệ phí; tồn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà
nước thực hiện, trường hợp được khốn chi phí hoạt động thì


được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự
nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước
theo quy định của pháp luật; các khoản viện trợ khơng hồn lại của Chính phủ
các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngồi nước cho Chính phủ Việt Nam và chính
quyền địa phương và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật (Khoản 1,
Điều 5 Luật NSNN).
Các khoản chi của NSNN rất đa dạng như: Chi đầu tư phát triển, chi dự trữ quốc
gia, chi thường xuyên, chi trả nợ lãi, chi viện trợ… trong đó ở các nước đang
phát triển như Việt Nam, chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển chiếm tỷ
trọng cao trong cơ cấu chi NSNN.
Trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, bên cạnh chi thường xuyên thì chi đầu tư
phát triển và chi đầu tư xây dựng cơ bản có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Chi
đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước, gồm chi đầu tư xây
dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật;
chi đầu tư xây dựng cơ bản là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước để thực
hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các

chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Khái niệm quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN
Theo Từ điển tiếng Việt “Đầu tư là bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào cơng việc gì,
trên cơ sở tính tốn hiệu quả kinh tế, xã hội” [37, Tr. 301] hay cụ thể hơn thì đầu
tư là hoạt động sử dụng tiền vốn, lao động, nguyên liệu, đất đai,… nói chung là
sử dụng tài nguyên cho mục đích sản xuất – kinh doanh, mở rộng cơ sở vật chất
kỹ thuật, phát triển kinh tế nói chung của một ngành, một lĩnh vực, một địa
phương,… nhằm thu về sản phẩm, lợi nhuận và các lợi ích kinh tế xã hội khác.
Hay nói cách khác: đầu tư là hoạt động sử dụng tài nguyên cho mục đích sản xuất
-kinh doanh hoặc sinh lợi [40].


Nếu phân theo khu vực kinh tế thì đầu tư có thể chia thành đầu tư tư nhân
(private investment) và đầu tư công (public investment). Đầu tư công được hiểu
là đầu tư của khu vực nhà nước, nguồn vốn đầu tư công bao gồm vốn ngân sách
nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính
quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của
các nhà tài trợ nước ngồi, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu
tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, các khoản
vốn vay của ngân sách địa phương để đầu tư.
Ở các nền kinh tế phát triển, đầu tư của khu vực nhà nước chỉ chiếm một tỷ phần
rất nhỏ trong tổng đầu tư của toàn bộ nền kinh tế. Vai trò của nhà nước chỉ là hỗ
trợ cho khu vực tư nhân hoặc nếu phải đầu tư thì chỉ đầu tư vào các lĩnh vực
mang lại lợi ích kinh tế nhưng tư nhân không muốn đầu tư do không có lợi ích tài
chính hoặc khơng thể đầu tư do quá rủi ro mà không thể bảo hiểm. Ngược lại ở
các nền kinh tế chuyển đổi, vai trò của nhà nước vẫn ln giữ vị trí quan trọng
trong mọi hoạt động của nền kinh tế. Ở các nước này, đầu tư của khu vực nhà
nước thường chiếm một tỷ trọng tương đối lớn trong tổng đầu tư của nền kinh tế.
Theo quy định tại khoản 15 Điều 4 Luật Đầu tư cơng sửa đổi năm 2019 thì đầu tư
cơng là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và các đối

tượng đầu tư cơng khác theo quy định của Luật này. Vốn đầu tư công theo quy
quy định của pháp luật bao gồm: vốn NSNN; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các
cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của
pháp luật. Như vậy, xét về mặt nguồn vốn thì đầu tư dự án từ NSNN có phạm vi
hẹp hơn dự án đầu tư cơng. Tuy nhiên thực tiễn cho thấy, các dự án đầu tư công
chủ yếu sử dụng vốn từ NSNN, vốn từ các cơ quan, đơn vị sự nghiệp cơng lập rất
ít và tỷ trọng rất thấp trong tổng vốn đầu tư.


Hoạt động đầu tư được triển khai chủ yếu thông qua các dự án. Dự án đầu tư là
tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư
kinh doanh trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định (Khoản 2, Điều 3
Luật Đầu tư 2014). Dự án đầu tư chủ yếu gồm 2 loại: Dự án đầu tư mới và dự án
đầu tư mở rộng. Dự án đầu tư mới là dự án thực hiện lần đầu hoặc dự án hoạt
động độc lập với dự án đang thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh. Dự án đầu
tư mở rộng là dự án đầu tư phát triển dự án đang hoạt động đầu tư kinh doanh
bằng cách mở rộng quy mô, nâng cao công suất, đổi mới công nghệ, giảm ô
nhiễm hoặc cải thiện môi trường.
Dự án đầu tư từ nguồn NSNN cần thiết phải có sự quản lý, nhất là trong
điều kiện Việt Nam hiện nay. Hoạt động quản lý bắt nguồn từ sự phân công, hợp
tác lao động, phát sinh khi cần có sự nỗ lực tập thể để thực hiện mục tiêu chung
của dự án đầu tư.
Khái niệm tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ
nguồn NSNN
Thuật ngữ tổ chức có thể tiếp cận dưới hai góc độ: danh từ và động từ. Danh từ,
tổ chức có nghĩa là tập hợp một nhóm người cùng thực hiện những chức năng,
nhiệm vụ nhất định. Dười góc độ động từ, tổ chức là làm những gì cần thiết để
tiến hành một hoạt động nào đó có được hiệu quả tốt nhất [37, Tr. 1007]. Thuật
ngữ tổ chức trong luận văn được tiếp cận dưới góc độ động từ.
Nhà nước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm xác định những khả

năng ứng xử của mọi người, mọi tổ chức. Khả năng đó chỉ có thể trở thành hiện
thực trong đời sống khi các chủ thể pháp luật thực hiện nghiêm chỉnh các quy
phạm pháp luật.
Pháp luật chỉ có ý nghĩa đích thực khi được thực hiện, các quy định của pháp luật
trở thành những hành vi hoạt động thực tế của các chủ thể pháp luật. Do đó, xây
dựng pháp luật và thực hiện pháp luật là hai hoạt động có quan hệ


chặt chẽ với nhau, là hai giai đoạn của một q trình từ khi mơ hình hố hành vi
thành quy tắc, từ quy tắc thành hành vi trên thực tế. Bản chất thực hiện pháp
luật là hoạt động, là quá trình làm cho những quy tắc của pháp luật trở thành hoạt
động thực tế của các chủ thể pháp luật [17, Tr. 310].
Như vậy, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn
NSNN được hiểu là tổng thể các hoạt động của các cơ quan, tổ chức có trách
nhiệm quản lý nhà nước, chủ đầu tư và các tổ chức, cá nhân có liên quan
hiện thực hóa các quy định của pháp luật về quản lý dự án dự án từ nguồn
NSNN, bảo đảm sử dụng NSNN tiết kiệm, hiệu quả, tránh thất thoát, lãng phí.
1.1.2. Đặc điểm của tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ
nguồn ngân sách Nhà nước
Thứ nhất, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN
do nhiều chủ thể thực hiện. Bên cạnh các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư
như Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban nhân dân các cấp cịn có cơ
quan chun mơn quản lý đầu tư là đơn vị có chức năng quản lý đầu tư công
thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư; đơn vị được giao quản lý đầu tư của Bộ, cơ quan
trung ương, địa phương; phịng, ban có chức năng quản lý đầu tư công thuộc
Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã. Ngồi ra cịn có chủ đầu tư, các đơn vị thi
cơng, nhà thầu... Do có nhiều chủ thể tham gia nên phải xác định đúng vai trò,
thẩm quyền, nội dung tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án sử dụng
NSNN để quản lý hiệu quả, nhịp nhàng, tránh chồng chéo, mâu thuẫn.
Thứ hai, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN có

nội dung rất đa dạng, phức tạp, có sự tác động qua lại giữa nội dung. Nếu xét
ở góc độ rộng, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn
NSNN bao gồm: việc xây dựng, ban hành các văn bản chỉ đạo, hướng dẫn, điều
hành; tổ chức bộ máy quản lý dự án đầu tư; tổ chức


quản lý (đấu thầu, thi công,...); đánh giá dự án đầu tư; thanh tra, kiểm tra, giám
sát đầu tư.... Đặc điểm này làm cho việc nghiên cứu, tổ chức thực hiện pháp luật
về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN cần có tính tổng thể và xem xét chúng
trong mối tác động qua lại với nhau.
Thứ ba, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN bị
chi phối bởi yếu tố chính trị, pháp lý, kinh tế, xã hội. Yếu tố kinh tế chi phối trực
tiếp đến việc quản lý dự án đầu tư. Ở nước ta, trong điều kiện kiện đang phát
triển, nhu cầu vốn và nguồn lực rất lớn phân bố ở nhiều ngành, nhiều cấp trong
đó nguồn vốn NSNN hạn hẹp, thu hút vốn nước ngoài, xã hội hóa chưa đáp ứng
đủ. Bên cạnh đó các yếu tố về xã hội, văn hóa tác động mạnh lên việc chi tiêu
cơng, sử dụng vốn NSNN có thể gây thất thốt, lãng phí, thậm chí tham nhũng.
Thứ tư, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN
được quy định trong nhiều văn bản ở các cấp, các ngành. Thể chế này được quy
định trong Hiến pháp – với những nội dung khái quát mang tính định hướng,
được quy định trong các luật (bộ luật) của Quốc hội, các nghị quyết, nghị định
của Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, các quyết định mang tính cá biệt của
trung ương và địa phương. Nhìn vào hệ thống bộ máy, văn bản cho thấy sự đồ
sộ, thể hiện sự quan tâm của hệ thống chính trị trong xây dựng, hoàn thiện bộ
máy, các quy tắc, quy định về quản lý dự án đầu tư nhưng cũng cho thấy sự phức
tạp, thậm chí rắc rối trong thể chế quản lý dự án đầu tư.
1.1.3. Vai trò của tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ
nguồn ngân sách Nhà nước
Thứ nhất, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN
hiện thực hóa giá trị, mục đích, ý nghĩa của đầu tư. Trong lĩnh vực giáo dục và

đào tạo, đầu tư góp phần quan trọng nâng cao số lượng, chất lượng


giảng viên, nhà khoa học; nâng cao năng lực cho người học thơng qua việc hiện
đại hóa cơ sở vật chất, trang thiết bị, tạo môi trường và điều kiện phát triển nền
giáo dục tiên tiến, hội nhập, thích ứng với điều kiện cuộc cách mạng công nghiệp
lần thứ tư.
Thứ hai, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN là
nhân tố quan trọng bảo đảm tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý và sử
dụng nguồn vốn NSNN. Một trong những nguyên tắc của đầu tư là tuân thủ các
quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn NSNN. Trong điều kiện vi
phạm pháp luật, sai phạm, đội giá trong trong quản lý đầu tư còn phổ biến và
phức tạp như hiện nay, cần thiết phải bảo đảm quản lý dự án đúng pháp luật,
tránh để dự án treo, thiếu vốn, khiếu nại, tranh chấp.
Thứ ba, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN bảo
đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu quả và khả năng cân
đối nguồn lực; sử dụng vốn đúng mục đích, khơng để thất thốt, lãng phí. Hoạt
động này góp phần quan trọng trong quản lý việc sử dụng vốn NSNN theo đúng
quy định đối với từng nguồn vốn, từng giai đoạn, từng nội dung và hạng mục.
Thứ tư, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN bảo
đảm các dự án đầu tư được công khai, minh bạch. Công khai, minh bạch bao
gồm: i) nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư;
ii) nguyên tắc, tiêu chí, căn cứ xác định danh mục dự án trong kế hoạch đầu tư
trung hạn và hằng năm; iii) kế hoạch, chương trình đầu tư trên địa bàn; iv) vốn
bố trí cho từng chương trình theo từng năm, tiến độ thực hiện và giải ngân
vốn chương trình đầu tư cơng; v) danh mục dự án trên địa bàn, bao gồm quy mô,
tổng mức đầu tư, thời gian, địa điểm; báo cáo đánh giá tác động tổng thể của dự
án tới địa bàn đầu tư; vi) kế hoạch phân bổ vốn đầu tư công trung hạn và hằng
năm, bao gồm danh mục dự án và mức vốn đầu tư cơng bố trí cho

từng dự án; vii) tình hình huy động các nguồn lực và nguồn vốn khác tham gia
thực hiện dự án đầu tư cơng; viii) tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch,
chương trình, dự án; ix) tiến độ thực hiện và giải ngân các dự án; x) kết quả
nghiệm thu, đánh giá chương trình, dự án và quyết tốn vốn đầu tư.
1.2. Nội dung tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tƣ từ
nguồn ngân sách Nhà nƣớc
1.2.1. Ban hành văn bản, chương trình, kế hoạch về quản lý dự án đầu tư
từ nguồn ngân sách Nhà nước
Ban hành văn bản, chương trình, kế hoạch về quản lý dự án đầu tư từ nguồn
NSNN là hoạt động có vai trị, ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm cụ thể hóa, chi
tiết hóa pháp luật đầu tư và hướng dẫn các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện
dự án đầu tư trên cơ sở pháp luật. Việc xây dựng, ban hành văn bản, chương trình
kế hoạch thường được tiến hành trước khi thực hiện dự án, tuy nhiên, kể cả khi
đang triển khai hoặc đã thực hiện xong dự án đầu tư, chẳng hạn ban hành văn
bản điều chỉnh dự án, hướng dẫn đánh giá, nghiệm thu dự án.
Hệ thống văn bản này chủ yếu là các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật (nghị
định, thông tư, quyết định quy phạm), kế hoạch, chương trình... của các cơ quan
từ Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ đến ủy ban nhân dân các cấp; văn bản,
chương trình, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thực hiện quản lý
dự án như chủ đầu tư, nhà thầu thi công, đối tác...
Việc ban hành các văn bản, chương trình, kế hoạch phải căn cứ vào nhiều văn
bản pháp luật, trong đó có các văn bản tiêu biểu sau:
i) Luật Thương mại năm 2005;
ii) Luật Thanh tra năm 2010;
iii) Luật Đấu thầu năm 2013;
iv) Luật Đầu tư công năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2019);
v) Luật Đầu tư năm 2014;