Phát huy hiệu quả tài nguyên đất đai phục vụ phát triển bền vững

PHÁT HUY HIỆU QUẢ TÀI NGUYÊN ĐẤT ĐAI
PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG
PGS.TS. Nguyễn Đình Thọ
Tổng Cục Quản lý Đất đai

1. Về chính sách thuế, chính sách tài chính liên quan đến đất đai
Mục tiêu của chính sách thuế, tài chính đất đai là để tăng nguồn thu của ngân sách
để đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường; phát huy hiệu
quả sử dụng đất, khuyến khích đưa đất vào sử dụng hiệu quả, tránh để hoang hóa đất đai;
phát triển thị trường đất đai, ổn định giá đất, chống đầu cơ đất đai.
Nhằm khuyến khích đưa đất vào sử dụng hiệu quả, tránh hoang hóa đất đai, một số
nước trên thế giới áp dụng mức thuế suất cao đối với đất khơng sử dụng (ví dụ: tại Úc,
Luật thuế năm 1997 quy định nếu người sở hữu đất thông báo cho nhà nước đất khơng sử
dụng q 06 tháng thì sẽ đánh thuế 5%, mức thuế sẽ tăng lên 20% nếu thông báo cho nhà
nước sau khi nhà nước bắt đầu điều tra; và đánh thuế 90% nếu không thông báo và bị nhà
nước phát hiện; tại Hàn Quốc, đất bỏ hoang hoặc trong quá trình cải tạo đất quá 02 năm
thì bị đánh thuế 5%, đất bỏ hoang quá 03 năm thì bị đánh thuế 7%, bỏ hoang 05 năm thì
đánh thuế 8%, bỏ hoang 07 năm thì đánh thuế 9%, bỏ hoang trên 10 năm thì đánh thuế
10%; tại Philippines, đất bỏ hoang thì bị đánh thuế từ 2,5%; tại Mỹ, đất bỏ hoang thì bị
đánh thuế 3%; tại Columbia, đất bỏ hoang thì bị đánh thuế từ 1-3%).
Thực tế tại Việt Nam hiện nay, đối với đất bỏ hoang, không đưa vào sử dụng, nhà
nước chỉ can thiệp bằng các biện pháp hành chính (nhà nước thu hồi đất khi không đưa
đất vào sử dụng và các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính) mà khơng sử dụng các
cơng cụ thuế tài chính để xử lý. Hệ thống thuế về đất đai được đánh giá là chưa hiệu quả,
nguồn thu từ thuế còn ở mức thấp so với mặt bằng chung của thế giới, chưa trở thành
công cụ hữu hiệu để khuyến khích người được giao đất, cho thuê đất đưa đất vào sử dụng,
tránh hoang hóa đất đai.
Mặt khác, mức chi trả thuế, phí trong trường hợp chuyển quyền sử dụng đất, chuyển
nhượng bất động sản hiện nay là cao hơn so với mặt bằng trên thế giới (khoảng 0,5%). Mức
thuế này cao sẽ gây hậu quả là giao dịch khơng chính thức (khơng đăng ký) tăng lên, thị
trường bất động sản ngầm phát triển mạnh. Thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất

hiện nay chưa thể tính theo thu nhập từ chuyển quyền vì giá trị ghi trên hợp đồng chuyển
quyền không thực, chủ yếu vẫn là tính theo 2% giá trị tính theo giá đất trên bảng giá của
Nhà nước. Ngoài thuế, người chuyển quyền sử dụng đất còn phải trả thêm lệ phí trước bạ
0,5%, phí cơng chứng khoảng 0,1%, tổng lại là khoảng 2,6% giá trị đất đai. Ngoài ra, nhiều
trường hợp phải trả thêm cả chi phí đo đạc địa chính khi phải thực hiện đo đạc.
Nguồn lực về đất đai vẫn chưa thực sự được khai thác, phát huy đầy đủ và bền
vững để trở thành nguồn nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất
nước; việc áp dụng các phương pháp xác định giá đất cụ thể còn bất cập; việc sử dụng đất
31


ở nhiều nơi cịn lãng phí, hiệu quả thấp. Việc quản lý, sử dụng đất của doanh nghiệp cổ
phần hóa từ doanh nghiệp nhà nước, đất cho các dự án du lịch có yếu tố tín ngưỡng, tâm
linh,... chưa chặt chẽ và cịn bất cập.
2. Về tài chính đất đai, giá đất
a) Mục tiêu sửa đổi, bổ sung
- Khai thác được nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế - xã hội, khắc phục tình
trạng thất thốt, lãng phí;
- Khắc phục tình trạng việc xác định giá đất cụ thể còn kéo dài, ảnh hưởng đến tiến
độ thực hiện dự án; Hội đồng thẩm định giá đất chưa đảm bảo tính khách quan; quy định
về áp dụng bảng giá đất chưa tạo điều kiện để hình thành cơ sở dữ liệu giá đất tin cậy
b) Nội dung sửa đổi, bổ sung
(1) Về giá đất
- Bổ sung quy định về việc đăng ký giá đất vào Điều 95 Luật đất đai nhằm từng
bước thiết lập cơ sở dữ liệu về giá đất.
- Sửa đổi Điều 114 theo hướng:
+ Quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được áp dụng mức tỷ lệ nhân với giá đất trong
bảng giá đất để tính các khoản thuế liên quan đến đất đai, thu tiền sử dụng đất khi công
nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân.
+ Bổ sung quy định áp dụng giá đất trong bảng giá để làm căn cứ tính thuế thu nhập từ

chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân (điểm b khoản 2) nhằm khuyến khích
người sử dụng ghi đúng giá giao dịch trên hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất;
+ Phân cấp và giao thẩm quyền quyết định giá đất cụ thể cho Ủy ban nhân dân
cấp huyện trong một số trường hợp thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển
mục đích sử dụng, cơng nhận quyền sử dụng, xác định giá khởi điểm để đấu giá quyền
sử dụng đất khi giao đất, cho thuê đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử
dụng đất thuộc thẩm quyền quyết định của cấp huyện;
+ Quy định cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm giúp Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện tổ chức xác định giá đất cụ thể;
+ Quy định Hội đồng thẩm định giá đất do lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy
ban nhân dân cấp huyện làm Chủ tịch và không được ủy quyền; mở rộng thành phần Hội
đồng có sự tham gia của đại diện Hội đồng nhân dân, chuyên gia xác định giá đất để
khách quan hơn trong công tác quyết định giá đất cụ thể.
(2) Về đấu giá quyền sử dụng đất quyền sử dụng đất và sử dụng quỹ đất để thanh toán
cho nhà đầu tư thực hiện Dự án BT
- Sửa đổi, bổ sung Điều 118 Luật đất đai theo hướng: giao đất, cho thuê đất theo
hình thức đấu giá quyền sử dụng đất đối với các dự án sử dụng đất để để tạo vốn xây dựng
kết cấu hạ tầng, dự án phát triển nhà ở thương mại, dự án thương mại, dịch vụ, giao đất ở
32


đơ thị và nơng thơn cho hộ gia đình, cá nhân; các trường hợp sử dụng đất vào mục đích
sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp thực hiện cho thuê không thông qua đấu giá.
- Bổ sung quy định cụ thể về việc sử dụng đất để thực hiện dự án xây dựng chuyển giao (BT) vào khoản 3 Điều 155 theo hướng: hàng năm, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
có trách nhiệm lập và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua danh mục các dự án cần
đầu tư theo hình thức BT và quỹ đất để đấu giá tạo nguồn vốn thanh toán cho nhà đầu tư
thực hiện dự án BT; quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng được tổ chức đấu giá
quyền sử dụng đất, tiền thu được từ việc đấu giá quyền sử dụng đất được nộp vào ngân
sách và được xác định thành một mục trong ngân sách để thực hiện chi trả cho các cơng
trình, dự án đầu tư theo hình thức BT.

Đối với các dự án BT thực hiện tại địa bàn kinh tế - xã hội khó khăn, địa bàn kinh tế
- xã hội đặc biệt khó khăn thì hàng năm, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Thủ tướng Chính
phủ cho phép dùng quỹ đất để thanh toán cho nhà đầu tư. Nhà nước thực hiện việc điều tiết
giá trị tăng thêm từ đất do kết quả đầu tư dự án BT đối với quỹ đất sử dụng để thanh toán
cho nhà đầu tư tại thời điểm hoàn thành dự án BT.
3. Các nội dung khác liên quan tới chính sách tài chính đất đai để phát huy hiệu quả
tiềm năng đất đai
3.1. Về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và thu hồi đất vùng
phụ cận và điều tiết giá trị tăng thêm từ đất
Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, bảo đảm sinh kế lâu dài cho người có
đất thu hồi, giảm khiếu kiện khi Nhà nước thu hồi đất.
Pháp luật đất đai đã có quy định khi thu hồi đất nông nghiệp thực hiện các dự án
(khơng phân biệt dự án có phát sinh lợi nhuận, dự án khơng phát sinh lợi nhuận) ngồi
việc bồi thường bằng đất hoặc bằng tiền, Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất
cho người có đất thu hồi thông qua việc hỗ trợ (hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ
trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm (tối đa 5 lần giá đất nông nghiệp), hỗ
trợ khác nhằm đảm bảo công bằng, ổn định đời sống, sản xuất cho người có đất thu hồi;
quy định về bố trí tái định cư cho người bị thu hồi đất ở.
- Giá đất bồi thường thấp cùng với các khoản hỗ trợ chưa bảo đảm sinh kế lâu dài
cho người có đất thu hồi.
- Phần lớn các địa phương chưa quan tâm đúng mức đến việc giải quyết tạo việc
làm hoặc chuyển đổi nghề cho người có đất thu hồi trong độ tuổi lao động.
- Người dân mất đất dẫn đến mất tư liệu sản xuất, mất việc làm, phần lớn lại khơng
có cơ hội và khơng có đủ điều kiện để tìm được một việc làm mới.
- Các nhà đầu tư thu được địa tô chênh lệch lớn từ việc thực hiện các dự án phát
triển kinh tế - xã hội thực hiện trên đất nông nghiệp thu hồi; do vậy dẫn đến việc khiếu
kiện, khiếu nại về đất đai trở nên phức tạp.
- Khu tái định cư chưa bảm đảm chất lượng; giá đất tại nơi tái định cư cao hơn nơi
ở cũ do hạ tầng đã được đầu tư trong khi chưa có khoản hỗ trợ để bảo đảm ổn định chỗ
33

ở, đời sống người dân.Luật Đất đai (tại Điểm c Khoản 4 Điều 40 và Khoản 3 Điều 146)
quy định Nhà nước chủ động thu hồi đất, bao gồm đất để xây dựng cơng trình kết cấu hạ
tầng và đất vùng phụ cận theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; trong nội dung kế hoạch
sử dụng đất hàng năm của cấp huyện phải xác định vị trí, diện tích đất thu hồi của các dự
án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thơn thì phải đồng thời
xác định vị trí, diện tích đất thu hồi trong vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực
hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh.
Thực tế việc thu hồi đất vùng phụ cận còn tồn tại, hạn chế do:
- Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để thực hiện cơng trình kết cấu hạ
tầng, vùng phụ cận của cơng trình kết cấu hạ tầng chưa được quy định là một dự án để
làm căn cứ thu hồi đất thực hiện dự án phát triển kinh tế, xã hội; chưa quy định cụ thể
điều kiện, phạm vi, quy mơ diện tích đất thu hồi trong trường hợp này.
- Chưa có quy định cụ thể về tổ chức được giao thực hiện bồi thường, giải phóng mặt
bằng vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất.
- Chưa có quy định cụ thể về nguồn vốn thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng
và đầu tư hạ tầng trên đất để nâng cao giá trị đất thực hiện đấu giá.
- Chưa có quy định rõ thẩm quyền, điều kiện quyết định thu hồi đất và quyết định sử
dụng đất đã thu hồi.
- Chưa có quy định cụ thể về tái định cư tại chỗ để bảo đảm ổn định cho người có
đất thu hồi trong trường hợp thu hồi đất vùng phụ cận, gây khó khăn cho cơng tác bồi
thường, giải phóng mặt bằng.
Do vậy, Nhà nước chưa điều tiết được giá trị tăng lên từ đất do đầu tư hạ tầng để
tăng nguồn thu cho ngân sách, chưa bảo đảm công bằng giữa những người bị thu hồi đất
và không bảo đảm mỹ quan đô thị.
3.2. Về đấu giá quyền sử dụng đất
Luật Đất đai (Điều 118, 119) đã quy định về các trường hợp giao đất, cho thuê đất
theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất và không đấu giá quyền sử dụng đất; quy định
điều kiện thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất là đất đã được giải phóng mặt bằng, đất có

tài sản gắn liền với đất thuộc sở hữu nhà nước.
Việc giao đất, cho thuê đất chủ yếu thực hiện thơng qua hình thức khơng đấu giá
quyền sử dụng đất do:
- Việc chủ động tạo quỹ đất sạch theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ít được hiện
trên thực tế do chưa có quy định cụ thể về căn cứ thu hồi đất và thiếu vốn do UBND cấp
tỉnh khơng có kinh phí hoặc khơng bố trí kinh phí cho Quỹ phát triển đất để ứng vốn cho
Tổ chức phát triển quỹ đất bồi thường giải phóng mặt bằng.
- Quỹ đất thu hồi do vi phạm pháp luật về đất đai, do chấm dứt sử dụng đất theo quy
định của pháp luật, tự nguyện trả lại đất rất hạn chế; quỹ đất công cũng rất hạn chế do khi sắp
xếp lại, xử lý trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh thì pháp
luật về quản lý, sử dụng tài sản công cho phép bán tàn sản gắn liền với đất.
34


- Việc Luật quy định không đấu giá trong trường hợp miễn tiền sử dụng đất, tuy
nhiên Nghị định của Chính phủ quy định miễn tiền sử dụng đất một số năm nên dẫn đến
cách hiểu khác nhau, áp dụng trường hợp đấu giá, không đấu giá quyền sử dụng đất không
thống nhất tại địa phương.
Việc thực hiện các giải pháp khắc phục các vấn đề trên sẽ đẩy mạnh đấu giá quyền
sử dụng đất, công khai minh bạch trong giao đất, cho thuê đất, tăng thu cho ngân sách
nhà nước.
3.3. Về đấu thầu dự án sử dụng đất
Luật Đất đai năm 2013 khơng có quy định về đấu thầu dự án có sử dụng đất. Việc
đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất thực hiện theo quy định của
pháp luật về đấu thầu (Luật Đấu thầu, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17 tháng 3 năm
2015 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn
nhà đầu tư) .
- Việc thực hiện theo hình thức đấu thầu dự án có sử dụng đất đã hạn chế các trường
hợp đấu giá quyền sử dụng đất.
- Trên thực tế triển khai chủ yếu thực hiện theo hình thức chỉ định thầu do chỉ có

một nhà đầu tư đăng ký tham gia đấu thầu; việc định giá đất tính thu tiền sử dụng đất sau
khi có kết quả đấu thầu dễ phát sinh tiêu cực do chỉ là sự thỏa thuận của nhà nước và nhà
đầu tư, khơng bảo đảm tính cạnh tranh.
- Chưa có trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất, xác định giá đất đối với trường
hợp đấu thầu lựạ chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất do Luật Đất đai khơng
có quy định về đấu thầu dự án có sử dụng đất.
3.4. Sử dụng quỹ đất để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện Dự án BT
Luật Đất đai quy định đấu giá quyền sử dụng đất đối với việc sử dụng quỹ đất để
tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, không có quy định về thanh tốn quỹ đất
cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT; việc thực hiện thanh toán dự án BT thực hiện theo
Quyết định số 23/2015/QĐ-TTgCP; Luật Quản lý tài sản công năm 2017.
Việc thực hiện theo cơ chế đổi đất lấy cơng trình khi thực hiện dự án BT cũng hạn
chế việc đấu giá quyền sử dụng đất, có thể gây thất thốt ngân sách nhà nước; đầu tư theo
hình thức BT tạo ra những khoản sinh lời lớn từ cơ hội sở hữu đất vàng, vị trí đắc địa; giá
trị tăng thêm từ đất do đầu tư dự án BT phần lớn do chính doanh nghiệp thực hiện dự án
được hưởng lợi.
3.5. Về quản lý, sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước
Tình trạng quản lý đất đai lỏng lẻo, sử dụng kém hiệu quả, thất thoát ngân sách nhà
nước đặc biệt là những doanh nghiệp sử dụng quỹ đất có lợi thế vị trí, có điều kiện thuận
lợi trong sản xuất, kinh doanh. Nguyên nhân: nhiều trường hợp doanh sử dụng đất sản xuất,
kinh doanh lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm, không phải xác định giá
trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp, sau đó xin chuyển mục đích sử dụng đất
sang làm dự án nhà ở, thương mại dịch vụ để bán, cho thuê.
35


3.6. Về năng lực của tổ chức phát triển quỹ đất
Luật đất đai chưa có quy định về Tổ chức phát triển quỹ đất (chỉ quy định chức
năng, nhiệm vụ của tổ chức dịch vụ công về đất đai). Tại Điều 5 Nghị định số
43/2014/NĐ-CP quy định Tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp công lập trực

thuộc Sở Tài ngun và Mơi trường, có chi nhánh tại cấp huyện. Tổ chức phát triển quỹ
đất thực hiện các nhiệm vụ: Tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất; tổ chức thực
hiện việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của
các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; tổ chức thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất và
thực hiện các dịch vụ khác.
Năng lực, hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất còn hạn chế do:
- Chưa có cơ chế hiệu quả huy động nguồn vốn để tạo quỹ đất sạch, chủ yếu sử
dụng ứng cho chi trả bồi thường, giải phóng mặt bằng của chủ đầu tư dự án; ứng từ Quỹ
phát triển đất hoặc từ ngân sách nhà nước cấp.
- Tổ chức phát triển quỹ đất chưa thực hiện hết các nhiệm vụ được giao theo quy
định của pháp luật nhưng lại chồng chéo trong một số nhiệm vụ giữa Tổ chức phát triển
quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện.
- Chưa nhận được nhiều sự phối hợp của các cơ quan có liên quan và sự quan tâm
hỗ trợ của các cấp chính quyền.
Đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định tại Điều 68 của Luật Đất về mơ hình hoạt động,
cơ chế tài chính theo hướng:
- Về mơ hình: Quy định thành lập doanh nghiệp phát triển quỹ đất 100% vốn nhà
nước trực thuộc Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp và có các chi nhánh tại
một số thành phố trực thuộc Trung ương để phát triển quỹ đất.
Đối với các địa phương cịn lại thực hiện theo mơ hình: Tổ chức phát triển quỹ đất
cấp tỉnh trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Tổ chức phát triển quỹ đất cấp huyện trực
thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện trên cơ sở hợp nhất với Ban bồi thường, giải phóng
mặt bằng và các đơn vị khác).
- Về chức năng, nhiệm vụ: bổ sung nhiệm vụ thực hiện dự án bồi thường, giải phóng
mặt bằng để tạo quỹ đất sạch, thực hiện nhận quyền sử dụng đất theo quyền ưu tiên mua
của Nhà nước để đấu giá quyền sử dụng đất, khai thác quỹ đất; thuê lại đất nông nghiệp
của hộ gia đình, cá nhân để cho thuê.
- Về giải pháp vốn: Nhà nước cấp kinh phí hoạt động, huy động vốn từ các tổ
chức tín dụng (được Nhà nước bảo lãnh), liên doanh liên kết thực hiện dịch vụ hoặc
đầu tư dự án.

Việc sửa đổi, bổ sung các chính sách về kinh tế, tài chính đất đai sẽ tạo ra một bước
thay đổi căn bản trong quản lý đất đai, khắc phục được các bất cập hiện nay đưa đất đai
vào sử dụng có hiệu quả, chống đầu cơ về đất đai, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất bằng
việc sử dụng công cụ thị trường, tạo mơi trường đầu tư minh bạch, góp phần làm tăng
ngân sách nhà nước.
36


CƠNG CỤ THUẾ, PHÍ TRONG QUẢN LÝ KINH TẾ ĐẤT NHỮNG VẤN ĐỀ RÚT RA TỪ THỰC TIỄN VÀ MỘT SỐ
KHUYẾN NGHỊ ĐỀ XUẤT
TS. Nguyễn Văn Phụng*
Mở đầu
Trong quản lý kinh tế đất, với vai trò là cơ quan quản lý nguồn lực tài nguyên đất
đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước cần thiết phải sử dụng các công cụ phù hợp với cơ
chế kinh tế trong từng giai đoạn phát triển. Về nguyên tắc, các công cụ được Nhà nước
sử dụng trong quản lý đất đai sẽ được quy định trong Hiến pháp, Luật đất đai, được cụ
thể hóa trong các đạo luật chuyên ngành và các văn bản hướng dẫn thực hiện luật.
Thực tiễn đã cho thấy các công cụ thường được sử dụng trong quản lý đất đai bao
gồm: (i) Các biện pháp hành chính như quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; công nhận hoặc
trao quyền sử dụng đất; (ii) Các biện pháp kinh tế như động viên tài chính gắn với việc
trao cho người dân hoặc công nhận cho họ được quyền khai thác, sử dụng đất (thí dụ tiền
bán đất/cấp quyền sử dụng đất, tiền thuê đất). Các loại thuế, phí liên quan đến đất cũng
là biện pháp kinh tế trong quản lý đất đai đã và đang được áp dụng tại tất cả các quốc gia
trên thế giới.
Nhà nước ban hành và tổ chức thực hiện chính sách thuế và thu để thực hiện mục
tiêu động viên một phần giá trị gia tăng, chênh lệch địa tô, điều tiết thu nhập của các tổ
chức, cá nhân khai thác, sử dụng đất. Thông qua các sắc thuế, các khoản thu tài chính liên
quan đến đất đai, công tác quản lý được tăng cường, đồng thời cũng góp phần thực hiện
cơng bằng giữa những người có quyền sử dụng đất, giữa người được quyền và người
khơng có quyền, khơng có cơ hội được sử dụng đất.

Trong khuôn khổ cuộc Hội thảo “Khuyến nghị những vấn đề kinh tế trong sửa đổi
Luật đất đai năm 2013” do Trường Đại học Kinh tế quốc dân tổ chức, bài viết này đề cập
đến việc áp dụng các loại thuế, phí, lệ phí và các khoản thu tài chính liên quan đến đất đai
trong từng thời kỳ, bảo đảm sự thống nhất và phù hợp với quy định của pháp luật về đất
đai. Trên cơ sở đó có gợi mở một số đóng góp, khuyến nghị cùng trao đổi với quý đại
biểu và đồng nghiệp.
1- Thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung
Trong cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung, đất đai là nguồn tư liệu sản xuất cực
kỳ quan trọng để tạo ra của cải vật chất cho phát triển kinh tế xã hội. Theo quy định của

Chuyên viên cao cấp, Vụ trưởng Quản lý thuế Doanh nghiệp lớn, Tổng cục thuế; nguyên Phó vụ trưởng
Vụ Chính sách thuế, Bộ Tài chính; Uỷ viên Ban chấp hành Trung ương Hội Kế toán và Kiểm toán Việt
Nam. Bài viết thể hiện quan điểm cá nhân, tác giả chịu trách nhiệm trước pháp luật về các thông tin, số liệu
và các giải pháp đề xuất cụ thể.
*

37


Hiến pháp1 1980 (Điều 19 và Điều 20) thì “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên
thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa,… cùng các tài sản khác mà pháp
luật quy định là của Nhà nước - đều thuộc sở hữu toàn dân.” Nhà nước thống nhất quản
lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm.
Những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả
lao động của mình theo quy định của pháp luật. Tập thể hoặc cá nhân sử dụng đất đai đều
có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ và khai thác theo chính sách và kế hoạch của Nhà nước.
Đất dành cho nông nghiệp và lâm nghiệp không được dùng vào việc khác, nếu khơng
được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép.
Quản lý đất đai trong giai đoạn này chủ yếu được thực hiện bằng biện pháp hành
chính, phong trào hợp tác hóa xã hội chủ nghĩa (XHCN) trong thập kỷ 60 ở Miền Bắc và

công cuộc cải tạo XHCN ở Miền Nam sau khi đất nước thống nhất đã đưa đến kết quả là
phần lớn đất đai đều thuộc khu vực kinh tế nhà nước (quốc doanh) và khu vực kinh tế
hợp tác (mơ hình Hợp tác xã và Tập đồn sản xuất). Các hộ gia đình, cá nhân thuộc kinh
tế hợp tác được giao một diện tích đất (quen gọi là đất 5%) để làm kinh tế phụ gia đình.
Các hộ cá thể làm ăn riêng lẻ không vào HTX mặc dù vẫn được công nhận tiếp tục được
khai thác đất đai đang sử dụng nhưng phải chịu nghĩa vụ thuế hoặc đóng góp cao hơn.
Về nghĩa vụ thuế đối với người sử dụng đất: Nhà nước ban hành Pháp lệnh về thuế nông
nghiệp số 9-LCT/HĐNN7 ngày 25/02/1983 áp dụng đối với các loại đất dùng vào sản xuất
nông nghiệp. Thuế nông nghiệp chủ yếu thu bằng thóc với căn cứ tính là diện tích, hạng đất
(đối với đất trồng cây hàng năm) hoặc sản lượng hàng năm (đối với đất vườn và đất trồng cây
lâu năm); đất khai hoang, phục hóa thì chưa phải nộp thuế trong thời hạn từ 1 dến 5 năm. Đất
trồng cây hàng năm áp dụng biểu thuế với định xuất thuế tính bằng ki-lơ-gam thóc trên 100 mét
vng, phân theo 7 hạng đất, phân biệt theo xã đồng bằng, xã trung du, xã miền núi (tính bình
qn từ 8% đến 14% sản lượng). Đất vườn, đất trồng cây lâu năm thuế tính theo tỷ lệ trên sản
lượng hoặc giá trị sản lượng hàng năm tùy theo từng loại cây trồng (cây lấy gỗ, lấy lá 8%; cây
ăn quả 10% đến 30% và cây công nghiệp lâu năm khác 12%).
Đối với do nông trường quốc doanh và các trạm, trại quốc doanh sử dụng, thì khơng
áp dụng chế độ thuế nơng nghiệp, mà áp dụng chế độ giao nộp sản phẩm và các chế độ
thu của Nhà nước đối với xí nghiệp quốc doanh. Đối với đất do các hộ nông dân cá thể
sử dụng thì ngồi việc nộp thuế theo biểu quy định chung, cịn phải nộp phụ thu tính trên
tổng số thuế của cả hộ, tùy thuộc vào diện tích để tính phụ thu, tỷ lệ phụ thu quy định lũy
tiến từ 10% (diện tích từ trên 0,5 ha đến 1 ha) đến 60% (diện tích trên 3 ha).
Trong thời gian này, Nhà nước đang tiến hành công cuộc cải tạo xã hội chủ nghĩa
nên pháp luật không quy định việc thu thuế đối với đất ở, đất cho sản xuất kinh doanh phi
nơng nghiệp. Riêng đất có nhà ở khu vực đơ thị thì chịu thuế thố trạch theo các quy định
trước đây của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa nhưng trên thực tế số thu thuế
không đáng kể.2
Điều 19 và Điều 20 của Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980; Hiến pháp năm
1992 kế thừa và quy định tại Điều 17 và Điều 18.
1

Năm 1956 Nhà nước ban hành thuế thổ trạch đánh vào đất ở và nhà ở trong các thành phố, thị xã. Khi thực hiện xong
công cuộc cải tạo, ở thành phố, thị xã khơng cịn đất thuộc sở hữu riêng nên từ năm 1961 nguồn thu của thuế thổ trạch
cịn lại khơng đáng kể.
2

38


2- Giai đoạn đầu của thời kỳ Đổi mới (1986 – 1992)
Thực hiện đường lối Đổi mới do Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng
Cộng sản Việt Nam đề ra, lần đầu tiên Quốc hội thông qua Luật đất đai năm 1987. Luật quy
định Nhà nước thực hiện giao đất cho tổ chức, cá nhân sử dụng vào sản xuất kinh doanh theo
quy hoạch, kế hoạch. Nghiêm cấm3 các hành vi mua, bán, chuyển nhượng, phát canh thu tô
(cho thuê), lấn chiếm, nhận đất được giao mà khơng sử dụng, sử dụng khơng đúng mục đích,
tự tiện sử dụng đất nơng nghiệp, đất có rừng vào mục đích khác, làm huỷ hoại đất đai. Người
sử dụng đất có nghĩa vụ nộp thuế sử dụng đất theo quy định của pháp luật (Điều 4 Luật đất đai
1987), trong trường hợp làm thủ tục địa chính thì cũng nộp thuế, nộp lệ phí địa chính theo quy
định của pháp luật (Khoản 5, Điều 6, Luật đất đai 1987). Đất đai không được phép chuyển
nhượng nhưng Nhà nước vẫn bảo đảm cho người sử dụng đất được hưởng những quyền lợi
hợp pháp trên đất đó, được quyền nhượng, bán thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất khi
khơng cịn sử dụng đất và đất đó được giao cho người khác sử dụng theo trình tự, thủ tục do
pháp luật quy định (Điều 3 Luật đất đai 1987).
Trong giai đoạn này nghĩa vụ thuế đối với người sử dụng đất đai được tiếp tục thực
hiện theo các quy định trước đó. Thuế nơng nghiệp hàng năm thu bằng thóc (tính trên sản
lượng, hạng đất và định suất thuế bằng số kg thóc trên đơn vị diện tích đất, có phân biệt
cao thấp theo vùng đồng bằng, trung du và miền núi do có điều kiện tưới tiêu thủy lợi và
thổ nhưỡng khác nhau).
Ngày 30/01/1989, Hội đồng Nhà nước (nay là Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban
hành Pháp lệnh số 15-LCT/HĐNN8 về việc sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thuế nông nghiệp.

Những nội dung mới được sửa đổi là: (i) Quy định các nông lâm trường quốc doanh được
giao đất nơng nghiệp, lâm nghiệp thì cũng phải nộp thuế nơng nghiệp như các hợp tác xã,
hộ gia đình; (ii) Mức thuế suất cao nhất 30% đối với đất trồng cây ăn quả có giá trị kinh
tế cao được hạ xuống cịn 20%.
Đối với đất nơng nghiệp, đất lâm nghiệp được Nhà nước giao cho các tổ chức,
chuyển đổi sang mục đích sử dụng vào việc xây dựng cơng trình cơng nghiệp, khoa học
thì thực hiện nghĩa vụ bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp, hoặc chế độ tiền nuôi rừng.
Đối với đất dùng để ở hoặc xây dựng các cơng trình, nhà máy, xí nghiệp trên đó thì khơng
phải chịu thuế đất hàng năm. Đối với đất do Nhà nước giao để thực hiện các dự án đầu tư
có vốn đầu tư trực tiếp nước ngồi (FDI) thì thực hiện theo quy định của Luật Đầu tư
nước ngoài tại Việt Nam. Trong những năm đầu của thập kỷ 90, hệ thống thuế Việt Nam
dần được hình thành, Quốc hội ban hành các đạo luật thuế quan trọng như thuế Doanh
thu, thuế Tiêu thụ đặc biệt, thuế Xuất nhập khẩu, thuế Lợi tức. Một số loại thuế được ban
hành dưới hình thức pháp lệnh như thuế tài nguyên, thuế nông nghiệp (tiếp tục thực hiện
Pháp lệnh ban hành 1983).
Đáng chú ý là trong giai đoạn này là Pháp lệnh về thuế nhà đất được ra đời,4 với đối
tượng điều chỉnh là nhà ở, đất ở tại khu vực đô thị; nhà và đất ở ven đường quốc lộ, tỉnh lộ
thuộc vùng đồng bằng và trung du có hoạt động kinh doanh, dịch vụ; không thu thuế đối với
3

Điều 6, Luật Đất đai ngày 29 tháng 12 năm 1987

Pháp lệnh số 54-LCT/HĐNN8 ngày 01/7/1991 của Hội đồng Nhà nước (nay là Ủy ban Thường
vụ Quốc hội) quy định về thuế nhà đất.
4

39


nhà đất ở vùng nông thôn. Thuế nhà áp dụng mức thuế suất là 0,3% giá tính thuế/năm; đối

với thuế đất thì thuế suất là 0,5% giá trị tính thuế/năm. Tuy nhiên, ngày 26 tháng 12 năm
1991, tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa VIII đã thơng qua Nghị quyết đã giao cho Hội đồng
Nhà nước xem xét điều chỉnh những điều chưa hợp lý trong Pháp lệnh thuế nhà đất.
Căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội, ngày 31/7/1992, Hội đồng Nhà nước đã ban
hành Pháp lệnh thuế nhà đất số 69-LCT/HĐNN8 (thay thế cho Pháp lệnh năm 1991).
Pháp lệnh có hiệu lực thi hành kể từ 01/10/1992, trong đó quy định tạm thời chưa thu
thuế đối với nhà; chỉ thu vào đất ở, đất xây dựng công trình. Thuế đất được tính dựa trên
các căn cứ là diện tích đất tính thuế (mét vng đất) và mức thuế được tính bằng số bội
số (số lần) của mức thuế nơng nghiệp, tùy thuộc vào địa bàn, vị trí của thửa đất. Đối với
đất ở tại vùng nông thôn, mức thuế đất hàng năm bằng 1 đến 2 lần mức thuế nông nghiệp
với vùng hạng đất trong vùng. Đối với đất ở thuộc thị trấn, thị xã, thành phố, thì chịu mức
thuế cao hơn, bằng 3 lần đến 25 lần mức thuế nông nghiệp cao nhất trong vùng. Mức thuế
cụ thể phụ thuộc vào vị trí đất và phân loại thị trấn, thị xã, thành phố. Khác với thuế nơng
nghiệp (chủ yếu thu bằng thóc), thuế nhà đất được tổ chức thu bằng tiền. Số thuế tính ra
thành số kg thóc sau đó được quy đổi theo giá thóc thu thuế do Ủy ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương quy định.
3- Giai đoạn sau khi có Luật đất đai 1993
Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, đặc biệt là khi Hiến pháp năm 1992 ra đời, nhận
thức về vai trò của đất đai và quản lý sử dụng đất đai có những chuyển biến quan trọng. Nhà
nước phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của
Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình
thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở
hữu tư nhân, trong đó sở hữu tồn dân và sở hữu tập thể là nền tảng.5 Ngày 14/7/1993, Quốc
hội thống qua Luật đất đai số 24-L/CTN quy định chế độ quản lý, sử dụng đất đai, quyền và
nghĩa vụ của người sử dụng đất. Với nhiều nội dung về kinh tế, Luật đất đai năm 1993 đã có
những thay đổi đặc biệt quan trọng và Luật này cho đến nay vẫn được xác định là điểm mốc để
giải quyết các quan hệ cốt lõi trong giao dịch dân sự về đất đai.
Luật Đất đai năm 1993 quy định: “Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn
vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chức chính trị, xã hội (gọi chung là tổ
chức), hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nước cịn cho tổ chức, hộ gia

đình, cá nhân thuê đất…. Nhà nước cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất.” Nhà nước
tiếp tục bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do Nhà nước giao, đồng
thời cho phép hộ gia đình, cá nhân có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa
kế, thế chấp quyền sử dụng đất trong thời hạn giao đất và đúng mục đích sử dụng đất.
Căn cứ vào Luật đất đai 1993, ngày 14 tháng 10 năm 1994, Ủy ban Thường vụ
Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong nước được
Nhà nước giao đất, cho thuê đất và Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân
nước ngồi th đất tại Việt Nam.6 Theo đó các tổ chức trong nước được Nhà nước giao
5

6

Điều 15, Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992.
Lệnh công bố của Chủ tịch nước số 37-L/CTN ngày 25/10/1994.

40


đất không thu tiền đối với đất dùng vào mục đích sản xuất nơng nghiệp, lâm nghiệp, ni
trồng thủy sản. Đối với diện tích đất dùng cho mục đích làm nhà văn phịng, địa điểm sản
xuất kinh doanh thì phải thực hiện chế độ thuê đất và phải trả tiền th. Đối với tổ chức,
cá nhân nước ngồi thì chỉ được quyền thuê đất, kể cả đất dùng cho sản xuất nông, lâm,
ngư nghiệp. Trong thời hạn thuê đất, người sử dụng đất được quyền thế chấp tài sản xây
dựng trên đất thuê và quyền sử dụng đất để vay vốn tại ngân hàng. Cá nhân, tổ chức trong
nước được Nhà nước giao đất có nghĩa vụ nộp thuế sử dụng đất nơng nghiệp; đối với đất
đi th thì chỉ phải trả tiền thuê đất mà không phải nộp thuế sử dụng đất.
Căn cứ vào Luật đất đai 1993, các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất dần
được phân định cụ thể hơn, trên cơ sở đó các chính sách được thiết kế phù hợp với từng
hành vi, từng giai đoạn của q trình sử dụng đất, đó là:
+ Người sử dụng đất ổn định hàng năm sẽ phải trả thuế sử dụng đất theo mục đích

sử dụng đất (đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp…);
+ Người thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất thì nộp thuế chuyển quyền sử
dụng đất, hoặc thuế thu nhập có được từ việc chuyển quyền sử dụng đất;
+ Người được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất hoặc cơng nhận cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất thực hiện nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất (đất trước đây do
mua bán, tự chuyển đổi từ đất nông nghiệp sang đất ở,… do lịch sử để lại);
+ Người sử dụng đất thuê của Nhà nước thì trả tiền thuê đất;
+ Người có nhu cầu được cơ quan quản lý nhà nước thực hiện các cơng việc thủ tục
địa chính để được cơng nhận giấy tờ, hợp thức hóa,… phải nộp các khoản phí, lệ phí có
liên quan.
4- Chính sách thu và thuế hiện hành đối với đất đai
4.1- Thuế sử dụng đất nông nghiệp
Thuế sử dụng đất nông nghiệp là loại thuế thu hàng năm, áp dụng đối với người
đang có quyền nắm giữ, sử dụng đất hàng năm cho mục đích sản xuất nơng nghiệp. (gọi
chung là hộ nộp thuế).
Để bảo đảm đồng bộ với Luật Đất đai 1993, ngày 10/7/1993 Quốc hội Khóa IX, kỳ
họp thứ 3 đã thông qua Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp thay thế cho Pháp lệnh về
thuế nông nghiệp (1983, sửa đổi 1989). Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/1994.
Đối tượng chịu thuế sử dụng đất nông nghiệp là các loại đất dùng vào mục đích sản
xuất nơng nghiệp bao gồm các loại: Đất trồng trọt; Đất có mặt nước nuôi trồng thuỷ sản;
và Đất rừng trồng. Đất không thuộc diện chịu thuế sử dụng đất nông nghiệp mà chịu các
loại thuế khác hoặc không phải chịu thuế theo quy định của pháp luật, bao gồm: Đất có
rừng tự nhiên; Đất đồng cỏ tự nhiên; Đất dùng để ở (chịu thuế nhà đất); và Đất chuyên
dùng (trả tiền thuê đất).
Thuế sử dụng đất nơng nghiệp được tính hàng năm dựa trên các căn cứ là Diện tích
đất được giao sử dụng; Hạng đất tính thuế; và Định suất thuế tính bằng kilơgam thóc trên
một đơn vị diện tích của từng hạng đất (ha). Hạng đất tính thuế và định suất thuế đối với
41

từng hạng đất được phân biệt theo mục đích sử dụng, tính chất hoạt động sản xuất, canh
tác và sản phẩm nơng nghiệp. Theo đó, đất trồng cây hàng năm và đất có mặt nước ni
trồng thuỷ sản được chia làm 6 hạng, đất trồng cây lâu năm được chia làm 5 hạng. Hạng
đất tính thuế được ổn định trong 10 năm. Trong thời hạn ổn định hạng đất, đối với vùng
mà Nhà nước có đầu tư lớn, đem lại hiệu quả kinh tế cao thì Chính phủ điều chỉnh lại
hạng đất tính thuế.
Về định suất thuế một năm tính bằng kilơgam thóc trên 01 ha của từng hạng đất,
Luật quy định đối với các hộ sử dụng đất trong phạm vi hạn mức diện tích đất nơng
nghiệp. Ngun tắc định suất thuế là đất có chất lượng tốt (hạng 1) nộp thuế cao, đất hạng
cao thì nộp thuế thấp hơn, đất trồng cây hàng năm nộp thuế thấp hơn đất trồng cây ăn
quả, cây lâu năm; đất trồng cây lâu năm, cây lấy gỗ thu hoạch 1 lần thì thu thuế theo tỷ lệ
4% trên giá trị sản lượng thu hoạch. Nhìn tổng thể, thuế sử dụng đất nơng nghiệp quy
định mức động viên thuế thấp hơn thuế nông nghiệp trước đây, thể hiện tinh thần chỉ thu
vào việc sử dụng đất mà không thu vào thu nhập của người sản xuất nông nghiệp (mức
động viên chỉ bằng khoảng 70% so với thuế nông nghiệp).
Sau 9 năm thực hiện thuế sử dụng đất được Quốc hội có vác Nghị quyết cho miễn
thuế đối với đất trong hạn điền, giảm 50% số thuế đối với đất vượt hạn mức diện tích
(vượt hạn điền) và đất nơng nghiệp do các tổ chức, đơn vị vũ trang sử dụng vào mục đích
sản xuất nông nghiệp. Việc miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp được thực hiện từ
năm 2003 đến hết năm 2020.7
4.2- Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp
Thời gian đầu thực thi Luật đất đai 1993, nghĩa vụ thuế và tài chính đối với sử dụng
đất phi nơng nghiệp vẫn được kế thừa các quy định trước đó.
Các cá nhân, hộ gia đình sử dụng đất phi nơng nghiệp cho mục đích làm nhà ở, xây
dựng cơng trình thì hàng năm vẫn trả thuế đất theo khuôn khổ của Pháp lệnh về thuế nhà
đất (như đã nêu tại điểm 2 của bài viết).
Ngày 17/6/2010, Quốc hội khoá XII, kỳ họp thứ 7 thông qua Luật thuế sử dụng đất
phi nông nghiệp (SDĐ PNN),8 Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2012 thay thế cho
Pháp lệnh thuế nhà đất 1992. Luật này áp dụng đối với tất cả tổ chức, cá nhân sử dụng
đất vào mục đích đất ở, đất xây dựng cơng trình, đất sản xuất kinh doanh cơng nghiệp,

thương mại, dịch vụ,...
Đáng chú ý là đất đi thuê của Nhà nước cũng phải trả loại thuế này vì xét về bản
chất thuế sử dụng đất phi nông nghiệp đánh vào hành vi sử dụng đất phi nông nghiệp ổn
định hàng năm. Do vậy các tổ chức thuê đất của nhà nước để xây dựng hạ tầng khu công
nghiệp để cho th lại sẽ phải tính tốn giá cho thuê lại đất, giá thuê cơ sở hạ tầng hoặc
thoản thuận với người thực tế thuê lại đất để sử dụng trong việc nộp thuế cho nhà nước.
So với thuế nhà đất trước đây, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được thu nộp hàng
năm theo tỷ lệ % lũy tiến từng phần tính trên giá đất tính thuế theo quy định của Ủy ban
Nghị quyết của Quốc hội số15/2003/QH11 ngày 17/6/2003 và Nghị quyết số 55/2010/QH12
ngày 24/11/2010 của Quốc hội.
8
Luật của Quốc hội số 48/2010/QH12 ngày 17/6/2010.
7

42


nhân dân cấp tỉnh. Mức thuế suất 0,03% áp dụng đối với đất sản xuất kinh doanh và đất
ở trong phạm vi hạn mức diện tích giao đất; Mức thuế suất 0,07% đối với phần diện tích
vượt khơng q 3 lần hạn mức giao đất; Mức thuế suất 0,15% đối với phần diện tích vượt
quá 3 lần hạn mức, đất chưa sử dụng và đất sử dụng không đúng mục đích. Mức thuế suất
cao nhất 20% áp dụng đối với đất lấn chiếm. Trong trường hợp đất chưa có giấy tờ thì
người đang thực tế sử dụng đất sẽ phải nộp thuế và việc nộp thuế sử dụng đất phi nơng
nghiệp khơng có nghĩa là cơng nhận quyền sử dụng hợp pháp.
4.3- Thuế đối với việc chuyển quyền sử dụng đất
Ngày 22 tháng 6 năm 1994 tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa IX đã thơng qua Luật thuế
chuyển quyền sử dụng đất.9 Luật quy định các trường hợp chuyển đổi, chuyển nhượng quyền
sử dụng đất có nghĩa vụ trả thuế theo tỷ lệ % trên giá đất theo Quyết định của Ủy ban nhân
dân tỉnh, thành phố trực thuộc trong ương, trong phạm vi khung giá Chính phủ quy định phù
hợp với thực tế tại địa phương. Mức thuế suất 10% đối với chuyển quyền sử dụng đất nông

nghiệp, thuế suất 20% đối với chuyển quyền sử dụng đất ở, đất xây dựng cơng trình và các
loại đất khác. Đối với việc chuyển quyền sử dụng đất trong trường hợp được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp, đất trồng
lúa ổn định, chuyển sang đất phi nông nghiệp, thuế suất thấp nhất là 40% (bốn mươi phần
trăm). Riêng đối với trường hợp chuyển từ đất nông nghiệp sang đất xây dựng cơng trình
cơng nghiệp, thuế suất dưới 40% (bốn mươi phần trăm). Khung thuế suất cụ thể do Chính
phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định.Trường hợp chuyển từ đất phi nông nghiệp
sang đất nông nghiệp, thuế suất là 0% (không phần trăm).
Từ ngày 01/01/2000, Quốc hội đã cho điều chỉnh giảm thuế suất xuống cịn 2% đối
với chuyển quyền sử dụng đất nơng nghiệp và 4% đối với chuyển quyền sử dụng đất ở,
đất xây dựng cơng trình.10 Lý do chính của việc giảm thuế suất là do thực hiện thống nhất
chế độ thu tiền sử dụng đất11 đối với đất được giao hoặc được cơng nhận chuyển mục
đích sử dụng đất và giá đất tính thu tiền đã được điều chỉnh cao hơn.
Sau khi Luật đất đai 2003 được ban hành, cùng với chủ trương xây dựng và phát
triển thị trường bất động sản, việc chuyển quyền sử dụng đất được nghiên cứu kỹ
lưỡng để áp dụng các loại thuế cho phù hợp. Quyền sử dụng đất được xác định là bất
động sản cho mục đích tính thuế; do vậy việc chuyển quyền sử dụng đất nếu chủ thể
là hộ gia đình, cá nhân thì áp dụng thuế thu nhập cá nhân; nếu là tổ chức thì áp dụng
thuế thu nhập doanh nghiệp.
Thuế thu nhập cá nhân (TNCN) từ hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất của hộ
gia đình, cá nhân thực hiện theo quy định của Luật thuế thuế thu nhập cá nhân năm 2007 (được
sửa đổi một số nội dung năm 2012 và 2014.)12
Luật của Quốc hội số số 35-L/CTN ngày 22/6/1994, hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/1994.
Luật số 17/1999/QH10 ngày 21/12/1999
11
Nghị định của Chính phủ số 38/2000/NĐ-CP ngày 23/8/2000 về thu tiền sử dụng đất (thay thế Nghị định
số 89/1999/NĐ-CP ngày 17/8/1994 về thu tiền sử dụng đất và lệ phí địa chính); Nghị định số 198/2004/NĐCP ngày 03/12/2004 về thu tiền sử dụng đất (theo Luật đất đai ngày 26/11/2003).
12
Luật số 04/2007/QH12 ngày 21/11/2007; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế thu nhập cá
nhân số 26/2012/QH13 ngày 22 tháng 11 năm 2012; Luật số 71/2014/QH13 ngày 26/11/2014 sửa đổi một số

điều của các luật về thuế
9

10

43


Theo Luật thuế TNCN và các văn bản hướng dẫn thì thu nhập từ chuyển nhượng BĐS
bao gồm: thu nhập từ chuyển nhượng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, kể cả
cơng trình xây dựng hình thành trong tương lai; thu nhập từ chuyển nhượng quyền sở hữu
hoặc sử dụng nhà ở, kể cả nhà ở hình thành trong tương lai; thu nhập từ chuyển nhượng
quyền thuê đất, quyền thuê mặt nước; và các khoản thu nhập khác nhận được từ chuyển
nhượng BĐS dưới mọi hình thức. Thu nhập tính thuế từ chuyển nhượng BĐS được xác
định là giá chuyển nhượng từng lần. Giá chuyển nhượng BĐS là giá ghi trên hợp đồng
chuyển nhượng tại thời điểm chuyển nhượng. Thuế suất đối với thu nhập từ chuyển
nhượng BĐS là 2% trên giá chuyển nhượng.
Đối với các tổ chức nếu có hoạt động chuyển quyền sử dụng đất thì thực hiện theo
quy định tại Luật thuế TNDN số 14/2008/QH12 (đã được sửa đổi, bổ sung tại Luật số
32/2013/QH13 và Luật số 71/2014/QH13) và các văn bản hướng dẫn thi hành. Từ
01/1/2016, thu nhập từ chuyển nhượng BĐS áp dụng thuế suất phổ thông là 20%. Thu
nhập từ hoạt động chuyển nhượng BĐS phải xác định riêng để kê khai nộp thuế, không
được dũng lãi từ chuyển nhượng BĐS để bù trừ với số lỗ của hoạt động sản xuất,
kinh doanh. Không áp dụng ưu đãi thuế đối với thu nhập từ hoạt động chuyển nhượng
BĐS (trừ thu nhập của doanh nghiệp từ thực hiện dự án đầu tư kinh doanh nhà ở xã hội).
4.4- Chính sách thu tiền cho thuê đất
Các tổ chức, cá nhân thuê đất của Nhà nước được quyền sử dụng theo mục đích,
thời hạn thuê đất đã thoả thuận với Nhà nước. Tiền cho thuê đất thuộc sở hữu Nhà nước
là quan hệ tài chính giữa Nhà nước với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khi được Nhà nước
cho thuê đất.

Người thuê đất có thể lựa chọn thực hiện theo hai hình thức thuê đất trả tiền thuê
đất hàng năm và thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Pháp luật đất đai trước
ngày 01/7/2014 quy định hình thức thuê đất có sự phân biệt giữa đối tượng trong nước và
nước ngồi; theo đó, tổ chức kinh tế trong nước được nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê
đất hàng năm, tổ chức nước ngoài được lựa chọn thuê đất trả tiền hàng năm hoặc trả tiền
một lần cho cả thời gian thuê. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 đã thống nhất hình thức
thuê đất giữa tổ chức trong nước và nước ngồi, khơng có sự phân biệt như trước đây.
Chính sách thu tiền thuê đất hiện đang thực hiện theo Nghị định của Chính phủ số
46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ (được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số
135/2016/NĐ-CP ngày 9/9/2016).
4.5- Chính sách thu tiền sử dụng đất
Khi đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu có đủ 3 quyền
(chiếm hữu, sử dụng và quyền định đoạt). Nhà nước có thể bán/giao đất vĩnh viễn hoặc
có thời hạn và sẽ thu về một số tiền tương ứng với giá trị tài sản của đất đai được xác định
phụ thuộc vào mục đích sử dụng (khả năng sinh lời) và thời gian sử dụng. Đây là khoản
tiền mà người mua hoặc được giao đất phải nộp để có quyền sở hữu/quyền sử dụng đất,
sau khi hoàn thành nghĩa vụ tài chính thì người được giao đất có các quyền theo quy định.

44


Về bản chất, khoản thu tiền sử dụng đất không phải là thuế mà thể hiện quyền lợi của chủ
sở hữu đất và là biện pháp tài chính quan trọng của Nhà nước trong quản lý đất đai.
Chính sách tiền sử dụng đất lần đầu được Chính phủ quy định tại Nghị định số
89/1994/NĐ-CP ngày 17/8/1994 theo khuôn khổ của Luật đất đai 1998; sau này là Nghị
định số 38/2000/NĐ-CP ngày 23/8/2000; Căn cứ Luật đất đai 2003, Chính phủ ban hành
Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 và hiện nay đang thực hiện theo Nghị
định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 (được sửa đổi một số điều tại Nghị định số
135/2016/NĐ-CP ngày 9/9/2016). Việc thu tiền sử dụng đất áp dụng đối với: (i) Hộ gia
đình, cá nhân được giao đất ở; (ii) Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài

được giao đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho
thuê; (iii) Tổ chức kinh tế được giao đất thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang nghĩa
địa để chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với hạ tầng. Căn cứ thu tiền sử dụng đất là
diện tích đất, giá đất và thời hạn sử dụng đất.
4.6- Phí và lệ phí
Theo quy định của Luật phí và lệ phí số 97/2015/QH13 ngày 25/11/2015 thì liên
quan đến lĩnh vực đất đai đang thực hiện các loại: Lệ phí trước bạ nhà đất (do Chính phủ
quy định với mức thu 0,5% giá trị nhà, đất); Lệ phí cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu
nhà, quyền sử dụng đất (do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định.
Đối với các cơng việc, dịch vụ về địa chính như đo đạc, quan trắc, lập hồ sơ, thủ
tục khác,... nay được chuyển giao cho các tổ chức sự nghiệp, hoặc doanh nghiệp thuộc
ngành tài ngun, mơi trường thì được chuyển sang thực hiện cơ chế giá, nhà nước không
bao cấp.
5- Một số vấn đề rút ra từ thực tiễn
Thực tiễn thi hành các chính sách thuế, phí và các khoản thu tài chính đối với đất
đai trong những năm qua cho thấy một số vấn đề sau đây:
Một là, các chính sách thu được thiết kế bảo đảm sự thống nhất, phù hợp với quy
định pháp luật về đất đai, thực hiện vai trị cơng cụ kinh tế hữu hiệu cần thiết được sử
dụng trong quản lý nhà nước về kinh tế đối với đất đai. Theo từng hành vi của tổ chức,
cá nhân tham gia cào quá trình vận động cũng như sử dụng đất đai, Nhà nước có các chính
sách động viên có căn cứ thuyết phục như: (i) Sử dụng đất ổn định hàng năm sẽ phải trả
thuế sử dụng đất theo mục đích sử dụng đất (đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp…);
(ii) Thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất, có thu nhập thì nộp thuế thu nhập đối với
chuyển quyền sử dụng đất (Thuế TNCN nếu là cá nhân, thuế TNDN nếu là tổ chức); (iii)
Người được Nhà nước giao đất thực hiện nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đấ; (iv) Người sử
dụng đất thuê của Nhà nước thì trả tiền thuê đất; (v) Người có nhu cầu được cơ quan quản
lý nhà nước thực hiện các công việc thủ tục để được công nhận giấy tờ, hợp thức hóa,…
phải nộp các khoản phí, lệ phí có liên quan.
Hai là, Chính sách thuế và thu đã động viên được nguồn lực từ đất đai, tạo nguồn
thu không nhỏ cho ngân sách nhà nước, nhất là ngân sách địa phương. Đây là một trong

những nguồn lực quan trọng, nguồn lực tại chỗ cho đầu tư pháp triển. Theo số liệu thống
kê của Bộ Tài chính giai đoạn 2012 - 2017 thì:
45


+ Số thu tiền sử dụng đất giai đoạn 2012-2017 chiếm khoảng 6,6% tổng thu NSNN,
tương đương 9,1% tổng thu nội địa và 14,7% tổng thu NSĐP. Năm thấp nhất đạt 44.287 tỷ
đồng chiếm 7,47% tổng thu nội địa (khoảng 11,7% ngân sách địa phương); năm cao nhất (2016)
đạt gần 99.700 tỷ đồng, chiếm 12% thu nội địa (khoảng 18.3% ngân sách địa phương).
+ Số thu tiền cho thuê đất: Năm thấp nhất đạt 7.270 tỷ đồng, chiếm 0,87% thu nội
địa, tương đương 1,97% thu ngân sách địa phương; Năm cao nhất (2016) đạt số thu 22.350
tỷ đồng tương ứng 2,7% thu nội địa, đạt khoảng 4,1% ngân sách địa phương.
+ Số thu về thuế SDĐPNN bình quân khoảng 1.300 tỷ đồng mỗi năm và tốc độ tăng
bình quân hàng năm 1,3%. Tỷ trọng còn khá khiêm tốn chiếm trung bình khoảng 0,2%
tổng thu nội địa, tương đương khoảng 0,3% thu ngân sách địa phương. Tuy không lớn
nhưng đây là nguồn thu ổn định, tạo được nguồn thu thường xuyên, phục vụ tốt yêu cầu
quản lý nhà nước tại địa phương.
Ba là, Chính sách thuế và thu với đất đai đã góp phần tham gia thực hiện các chủ
trương lớn của Đảng và Nhà nước về nông nghiệp, nông dân và nơng thơn. Trong đó,
chính sách miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp đến hết năm 2020 được xem là giải
pháp để góp phần giảm sức đóng góp của người dân, đồng thời khuyến khích các tổ chức,
hộ gia đình, cá nhân đầu tư vào nơng nghiệp, nơng thơn; góp phần thúc đẩy q trình tái
cơ cấu ngành nơng nghiệp theo định hướng của Đảng và Nhà nước, nhất là trong việc
thúc đẩy sản xuất hàng hóa nơng sản quy mơ lớn, qua đó tạo khả năng giảm chi phí, nâng
cao khả năng cạnh tranh của nơng sản Việt Nam.
Bốn là, Chính sách thu tiền thuê đất, tiền sử dụng đất đã được hoàn thiện dần theo
nguyên tắc thị trường, tạo sự bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Các quy định ngày
càng minh bạch, đơn giản, rõ ràng, khuyến khích sử dụng tiết kiệm đất đai cho phát triển
kinh tế. Đơn giá thuê đất được điều chỉnh giảm (từ mức chung là 1,5% giá đất xuống còn
1%) cùng với việc ổn định giá đất trong mỗi chu kỳ 5 năm đã tạo điều kiện cho các tổ

chức, cá nhân, đặc biệt là doanh nghiệp mới thành lập có cơ hội tiếp cận đất đai cho mặt
bằng động sản xuất kinh doanh, ổn định chi phí thuê đất.
Năm là, qua thực tế thực hiện, bên cạnh những kết quả tích cực đạt được như nêu
trên, các chính sách thuế, phí và thu tài chính đối với đất đai đang còn bộc lộ một số điểm
cả về nội dung chính sách và tổ chức thực hiện, cần được nghiên cứu sửa đổi, đó là: (i)
Việc xác định nghĩa vụ thuế sử dụng đất nông nghiệp theo hạng đất và định suất thuế trên
đơn vị diện tích đất đến nay khơng cịn phù hợp với cơ chế thị trường bởi thực tế đất nông
nghiệp cho dù thuê hay chuyển nhượng đề có giá; (ii) Thực tế hiện nay người có đất nơng
nghiệp khơng muốn sản xuất vì hiệu quả thấp, trong khi khơng ít doanh nghiệp có nhu
cầu diện tích lớn để sản xuất theo quy mô lớn nhưng không thể thỏa thuận được với nơng
dân. Vì vậy, nên chăng có cơ chế, giải pháp mới để liên kết nơng dân và doanh nghiệp;
theo đó nơng dân có quyền sử dụng đất nơng nghiệp được định giá, góp vốn doanh nghiệp
sản xuất quy mô lớn; (iii) Cơ chế hội đồng trong tổ chức thực hiện việc giao đất, cho thuê
đất đang tạo ra khơng ít bất cập trong quản lý đất đai ở một số địa phương như định giá
đất và vốn đầu tư ở các dự án đổi đất lấy hạ tầng chưa hợp lý, thiếu minh bạch trong tổ
chức đấu thầu, đấu giá...

46